Sommaire :
I - Sur les principes fondamentaux de la réforme
II – Sur les catégories de projets
III – Sur la création de commissions de l’urbanisme commercial
IV – Sur l’élaboration par les Commissions de Documents d’Aménagement Commercial (DAC)
V – Sur le contenu des Documents d’Aménagement Commercial et des volets commerce des documents d’urbanisme locaux
VI – Sur les autorisations de construire
VII – Sur les opérations collectives immobilières et foncières
VIII – Sur la création d’une Commission de recours pour les permis de construire des activités de niveaux 3 et 4
IX – Sur le Comité de déploiement de la réforme
Lors d’une réunion de son Comité de Mission du 27 janvier 2009, M. le Député Charié a présenté les principales lignes de la réforme législative visant à intégrer l’urbanisme commercial dans l’urbanisme général.
En tant que membre du Comité de Mission, la CCIP l’a examinée en détail et formule les observations suivantes :
I - Sur les principes fondamentaux de la réforme
1) Proposition de réforme
Les orientations et les règles des documents d’urbanisme spécifiques aux activités commerciales s’imposeront directement ou indirectement aux permis de construire.
Elles ne pourront avoir pour objet de restreindre le développement d’acteurs ou de concurrents nouveaux ou anciens. Elles seront fondées sur l’intérêt général et seront applicables à des secteurs limités.
Il n’y aura pas de « zonage » commercial obligatoire mais des orientations et conditions à respecter. Le SCOT prévoira toutefois, à titre indicatif, au moins une zone possible pour les implantations de niveaux 3 et 4.
Le permis de construire ne pourra être refusé en l’absence d’équipements ou de structures publics. Les volets commerce pourront prévoir des cofinancements privés, mais la collectivité territoriale en restera le maître d’ouvrage.
Pour l’application de ces dispositions, « l’activité commerciale » désignera toute activité publique ou privée, commerciale, artisanale ou de service ouvert au public et leurs stades de grossistes.
2) Observations de la CCIP
a) Avant tout, il est essentiel que la nouvelle réglementation ne puisse encourir les reproches communautaires, liés à l’atteinte à la liberté d’établissement non justifiée par des raisons impérieuses d’intérêt général. L’affirmation solennelle d’un principe de non-discriministration à l’égard de nouveaux entrants est donc fondamentale.
Cela étant, plus concrètement, devront être écartées de toutes les dispositions légales et réglementaires des notions comme la zone de chalandise, qui font trop référence à des critères économiques et concurrentiels interdits par la Directive Services.
b) Quant à la définition proposée de « l’activité commerciale », elle mériterait d’être affinée. S’agissant du commerce de détail, on pourrait s’inspirer ici de la définition issue de la circulaire du 16 janvier 1997. L’activité commerciale par des personnes publiques ou privées viserait la vente de marchandises à des consommateurs pour un usage domestique. Serait ensuite visée l’activité artisanale. Puis, concernant le commerce de gros, il devrait être précisé qu’il inclut également les marchés d’intérêt national. Les volets commerce des documents d’urbanisme seraient alors mieux à même de réguler l’ensemble de ces composantes.
c) L’opposabilité des volets commerce est une préconisation constante de la CCIP, car c’est le seul moyen pour en garantir l’efficacité et le respect par tous les acteurs. Rendre le SCOT directement opposable au permis de construire pour les projets de très grande ampleur (niveaux 3 et 4) serait également une mesure pertinente.
Quant à l’articulation juridique des documents, il conviendrait, comme c’est le cas actuellement dans le Code de l’urbanisme, de distinguer entre compatibilité et conformité. La compatibilité vise les documents à portée générale : le PLU avec le SCOT, le SCOT avec le Document d’Aménagement Commercial départemental ou interdépartemental. La conformité vise les autorisations individuelles : le permis de construire (ou la déclaration préalable) avec le PLU ou directement avec le SCOT pour certains projets.
II – Sur les catégories de projets
1) Proposition de réforme
Pour la délivrance des permis de construire et la rédaction des documents d’urbanisme, les activités commerciales seront classées selon des niveaux d’envergure et non selon des seuils de surface de vente :
- 1er niveau : magasins de commerce, d’artisanat et de services répondant aux besoins quotidiens des consommateurs, situés pour eux à courte distance, dans les zones rurales, les petites ou moyennes communes, les quartiers des agglomérations. Les règles d’urbanisme y faciliteront la diversité des formes et formats, pour une attractivité locale ;
- 2ème niveau : points de vente au public de biens de consommation courante, de fréquentation hebdomadaire, dans les villes moyennes, les rues ou les places commerciales de grandes villes. Il s’agit de tous les commerces de centre-ville, des centres commerciaux, des supermarchés et hypermarchés d’agglomération ;
- 3ème niveau : établissements d’envergure départementale rayonnant sur au moins deux agglomérations ou villes, les grossistes et les plates-formes interentreprises ;
- 4ème niveau : établissements d’envergure interdépartementale, régionale ou interrégionale, nécessitant une coordination entre plusieurs départements.
Les frontières seront déterminées avec souplesse, compte tenu du niveau d’attraction, le passage d’un niveau à un autre nécessitera un permis de construire. Le Comité national de déploiement de la réforme ou le juge réglera les incertitudes ou conflits.
2) Observations de la CCIP
La CCIP considère que cette distinction par projets est novatrice et permettrait d’éviter les écueils des effets de seuils de surfaces de vente. Mais il conviendrait de mentionner dans la loi que la délimitation des différents niveaux repose sur des considérations d’aménagement du territoire, de développement durable, de qualité de l’urbanisme et de satisfaction des besoins essentiels des populations, afin de s’inscrire dans la notion d’intérêt général défini par la Commission européenne et d’écarter tout reproche communautaire lié à l’application de critères économiques et concurrentiels.
Un tel dispositif suppose un « arbitre », car les questions de frontière surgiront inéluctablement. La saisine du juge devrait être le dernier recours ; le juge administratif des référés pourrait d’ailleurs être chargé de ces questions de répartition entre niveaux pour éviter trop de lourdeur juridictionnelle. Tous les acteurs ont intérêt à un arbitrage rapide.
Selon la CCIP, le Comité national pourrait se prononcer sur les cas les plus délicats (niveaux 3 et 4) ; pour les autres, le préfet de département ou le préfet de région pourrait tenir ce rôle. En cas de désaccord fondamental, les parties pourraient alors saisir le juge des référés.
III – Sur la création de commissions de l’urbanisme commercial
1) Proposition de réforme
Le préfet de région instituera par département ou groupes de départements une Commission de l’urbanisme commercial ; lorsque les départements concernés seront situés sur plusieurs régions, un arrêté conjoint des préfets de région correspondants sera nécessaire.
Sa composition sera tripartite :
- élus locaux : région, départements, intercommunalités, chefs-lieux de canton, petites communes ;
- acteurs économiques et consommateurs : chambres consulaires, unions commerciales, organisations professionnelles, associations de consommateurs ;
- experts techniques : urbanistes, architectes dont l’Architecte des Bâtiments de France (ABF), administrations concernées.
La présidence ne sera pas assurée par le préfet -dans un souci d’indépendance- mais par un représentant des élus locaux. Mais elle assurera le secrétariat de la Commission et l’organisation de la consultation du collège des élus-locaux, seuls ceux-ci ayant le droit de vote.
La Commission arrêtera son règlement intérieur à partir d’un guide national.
2) Observations de la CCIP
La création d’une commission représentative des acteurs concernés par l’élaboration d’une Documentation d’Aménagement Commercial s’imposant aux SCOT, aux PLU et aux permis de construire est une avancée majeure et les CCI y prendront pleinement leur part.
Sur le périmètre d’intervention en Ile-de-France, cette Commission devra englober les huit départements franciliens, afin que la cohérence des régulations par les documents d’urbanisme locaux soient assurée à travers des orientations régionales.
La présence de l’ABF est également à souligner, car plus il est associé en amont des projets, plus les procédures d’autorisation en sont facilitées.
IV – Sur l’élaboration par les Commissions de Documents d’Aménagement Commercial (DAC)
1) Proposition de réforme
A partir d’un guide national, l’élaboration du DAC se fera par étapes :
- la Commission soumettra des alternatives,
- le collège des élus le votera à la majorité, avec une voix par tranche de 3500 habitants,
- le préfet contrôlera la compatibilité avec les départements limitrophes,
- le préfet l’approuvera et le publiera,
- il assurera sa prise en compte par les SCOT et PLU.
Le DAC sera approuvé pour six ans, durée correspondant aux mandats locaux. Après chaque élection municipale générale, sur demande d’au moins un quart du collège des élus sollicité systématiquement par le préfet de région, des orientations pourront être réétudiées.
A partir de la publication de la loi ou après chaque révision, la Commission aura un délai maximum fixé par décret (six mois, prorogeable de deux mois ?) pour faire valider le DAC par le collège des élus ; si celui-ci n’y parvient pas, des procédures de substitution seront ouvertes au préfet de région.
Chaque Commission disposera des moyens suivants :
- un guide cadre d’élaboration du DAC établi par le Comité de déploiement et disponible en version numérique ;
- un outil informatique national comportant :
- un centre de ressources (données sur le commerce, cartographie, locaux vacants…) ;
- un forum de discussion entre les membres et un dispositif d’élaboration des orientations ;
- un système de vote destiné au collège des élus.
Cet outil devra être opérationnel au 1er janvier 2010 ; l’année 2009 verra la désignation d’un maître d’ouvrage (Minefe ?) et le lancement d’un appel d’offres.
2) Observations de la CCIP
a) Sur l’élaboration du DAC, les chambres consulaires et les acteurs du commerce sont réellement reconnus comme des forces de proposition.
La création d’un outil informatique dédié à la conception et au vote est également très positive. Le centre de ressources qu’il comportera pourra d’ailleurs s’appuyer sur les travaux des Observatoires Départementaux d’Aménagement Commercial (ODAC) et en Ile-de-France sur l’Observatoire régional, issus de la loi de modernisation de l’économie. Les CCI disposent déjà d’outils d’observation et de bases de données performants : outre Urbanicom au niveau national, au niveau local, les chambres ont développé des systèmes adaptés à leur territoire, par exemple TERRitem à la CCIP qui a déjà été utilisé comme outil de consolidation de l’offre commerciale des huit départements franciliens, dans le cadre des travaux du précédent Observatoire d’Equipement Commercial d’Ile-de-France (OECIF).
b) Sur l’adoption du document, il conviendrait de préciser que tout vote électronique devra être garanti par des systèmes fiables de sécurité ; de même pour la confidentialité des discussions entre les membres de la Commission.
Par ailleurs, se pose la question de la soumission préalable à enquête publique du DAC. En effet, depuis la loi SRU du 13 décembre 2000, le principe est que tout document opposable aux tiers doit être mis à l’enquête. Certes, ici l’opposabilité du DAC est indirecte puisqu’elle a lieu via les SCOT et les PLU, mais la réponse n’est pas évidente et mérite d’être approfondie.
c) Sur la durée de validité de six ans, elle permettrait une stabilité des règles et concourt à la sécurité juridique des opérateurs. A défaut, le risque serait que les modifications successives du DAC entraîne en cascade celles des SCOT et PLU, semant la confusion dans la délivrance des permis de construire.
Toutefois, ce délai de six ans - long dans un secteur aussi évolutif que le commerce - ne devrait pas avoir pour effet de maintenir des orientations que ne correspondraient plus aux besoins des territoires et, de par leur caractère obsolète, bloqueraient tout projet d’évolution. Une procédure de modification ponctuelle pourrait être opportunément prévue avec un encadrement pour éviter les excès : demande par un quart des membres du collège des élus, limitation à deux modifications dans la période de six ans.
d) Sur la prise en compte dans les SCOT et les PLU, il est essentiel d’instaurer une procédure comminatoire sous l’égide du préfet si on veut assurer l’efficacité et la crédibilité du Document d’Aménagement Commercial. Il s’agirait ici de s’inspirer des mesures existant dans le Code de l’urbanisme en matière de projet d’intérêt général (article R 121-3). Le préfet de région mettrait en demeure la commune ou l’intercommunalité d’adapter le SCOT et le PLU, dans un délai maximum fixé par la loi (par exemple, huit mois), faute de quoi, il y procéderait d’office.
e) Sur la période transitoire, il est indispensable d’inscrire dans la loi un délai d’élaboration des DAC. Compte tenu de la nouveauté de la démarche et du lourd travail à réaliser en Commission tripartite, un délai de six mois paraît court, un an serait plus réaliste, et 18 mois pour l’Ile-de-France.
V – Sur le contenu des Documents d’Aménagement Commercial et des volets commerce des documents d’urbanisme locaux
1) Document d’Aménagement Commercial
a) Proposition de réforme
Le DAC adaptera aux spécificités locales la nature des activités commerciales des quatre niveaux. Dans le respect des objectifs de développement durable, d’aménagement du territoire et de libre concurrence, il prendra en considération sur le territoire concerné :
- l’offre et la demande globales pour chaque niveau dans chaque secteur géographique ;
- l’impact local des activités commerciales des niveaux 2, 3 et 4 sur les flux de véhicules ;
- les projets de desserte en transport et l’accueil pour le chargement et le déchargement des marchandises.
Il déterminera des orientations destinées :
- à obtenir une répartition équilibrée des équipements des niveaux 3 et 4, tout en prenant en compte leurs impacts sur les équipements structurants ;
- au maintien et au développement des activités commerciales de niveau 1 dans les zones rurales, certaines petites villes et quartiers d’agglomération ;
- à la vitalité des activités commerciales en cœur de ville ;
- à assurer une complémentarité et mixité sur un même lieu des activités commerciales, de l’habitat, de l’emploi, des services publics ;
- à valoriser ou protéger des spécificités et identités locales.
Pour sa mise en œuvre, le DAC pourra fixer des orientations de solidarité et de péréquation d’activité.
Plus concrètement, les orientations porteront sur divers domaines, notamment :
- l’architecture faisant valoir les identités locales selon les secteurs (entrées de ville, cœurs de ville…) ;
- les considérations environnementales : insertion dans le site, labels HQE, performances énergétiques, gestion des déchets, énergies renouvelables… ;
- les surfaces logistiques et d’approvisionnement ;
- la priorité d’implantation en cœur de ville (un permis de construire ne sera accordé en périphérie que si le demandeur démontre l’impossibilité d’une installation au centre, sur une friche ou dans une zone déjà urbanisée) ou en zone de développement ;
- l’attractivité commerciale par des pôles de diversité ou de monoactivité, sur des lieux limités et sans porter atteinte à la libre concurrence ;
- la coordination avec les autres fonctions de la ville : centres commerciaux en centre-ville, commerces en pied d’immeuble ou en étage ; sécurité, entretien et actions collectives contre les nuisances, lien avec les lieux de travail, d’habitation, de loisirs… ;
- l’accessibilité et la mobilité, en liaison avec les plans de déplacements urbains (stationnement, livraisons…), l’accueil des salariés, de la clientèle d’affaires… ;
- les espaces à réserver à des magasins à loyer modéré, dans le cadre d’une opération menée par une collectivité, une SEM, à travers une inscription dans le SCOT et le PLU, ou une servitude spéciale soumise à indemnisation ;
- la participation obligatoire des commerçants à certaines actions collectives pour assurer leur faisabilité (par exemple, des plates-formes de logistique urbaine).
b) Observations de la CCIP
D’une part, il conviendrait de préciser dans la loi que le DAC doit répondre à des motifs d’intérêt général tel que cerné par la Commission européenne : aménagement du territoire, développement durable, qualité de l’urbanisme, satisfaction des besoins essentiels des populations.
Des règles restrictives d’implantation commerciale devraient se justifier par ces raisons d’intérêt général, couvrir des zones très limitées et être rédigées en termes de priorité et non d’interdiction.
La CCIP considère qu’il est préférable de prévoir des localisations préférentielles ou prioritaires, plutôt que des « zonages » rigides, qui bien que circonscrits peuvent être interprétés comme attentatoires à la liberté d’entreprendre et à la liberté d’établissement.
Ainsi, la simple mention de la libre concurrence ne saurait suffire. De plus, la référence à l’offre et à la demande globale n’est pas opportune, car elle fait trop appel à des critères économiques et concurrentiels interdits par la Directive Services.
D’autre part, sur le détail des orientations susceptibles d’être incluses dans le DAC, plusieurs remarques peuvent être formulées :
- la répartition équilibrée des équipements commerciaux de grande envergure doit viser des impératifs d’intérêt général définis ci-dessus ;
- la qualité architecturale et la mixité urbaine sont à faire valoir. Il serait opportun de mettre davantage en évidence le souci de renouvellement urbain et l’optimisation de l’espace déjà organisé : les DAC devraient systématiquement comporter des mesures en ce sens, notamment sur l’installation d’activités en pied d’immeuble mais aussi en étages ;
- la diversité commerciale ou la monoactivité devraient être prévues en terme de priorité dans tel ou tel secteur précis, afin qu’elles ne puissent être perçues comme des atteintes à la liberté d’établissement ou à la liberté d’entreprendre ;
- quant aux exigences environnementales (labels HQE, performances énergétiques…), elles devraient être réservées aux projets de niveaux 3 et 4, dans certains sites plus sensibles à ceux de niveau 2 ; mais en aucun cas à ceux de niveau 1, car aucun commerçant ou artisan ne pourrait en supporter le coût, ce qui entraînerait des distorsions que la loi veut justement éviter ;
- quant à la participation obligatoire de tous les commerçants à certaines actions collectives (par exemple, des plate-formes de livraisons), l’idée est séduisante mais suscite des interrogations. D’abord, si elle implique l’adhésion systématique à une union commerciale, la liberté constitutionnelle d’association n’est-elle pas remise en cause ? Quid si le commerçant est insolvable et ne peut acquitter sa contribution ? Le contraindre serait alors vain, la seule solution étant de lui retirer le bénéfice de la mesure collective ;
- sur les magasins à loyer modéré, la CCIP tient à souligner l’intérêt de cette proposition novatrice. Celle-ci pourrait être mise en œuvre en cœur de ville, mais aussi dans certains centres commerciaux, afin d’y permettre l’installation de commerçants indépendants et de petites entreprises, un pourcentage d’emplacements leur étant réservés. La définition des zones de centralité ou quartiers concernés dans les SCOT et PLU pourrait se faire à l’appui des périmètres de préemption commerciale qui mettent en évidence les problèmes de diversité des offres de commerce, et ce, en cohérence avec le DAC.
Bien évidemment, cette mesure risque d’être très coûteuse pour la collectivité locale l’instaurant. Il faut inciter à des portages financiers avec des promoteurs privés lorsqu’une telle démarche s’inscrit dans une opération de restructuration ou de requalification urbaine (certaines opérations de l’ANRU et l’EPARECA devraient être de premiers tests).
La voie partenariale avec tous les acteurs publics et privés (propriétaires, bailleurs, gestionnaires de centres, unions commerciales, chambres consulaires, représentants professionnels…) est essentielle.
2) Volet commerce des SCOT et PLU
a) Proposition de réforme
Les SCOT préciseront les objectifs et conditions de localisation et d’évolution des activités commerciales, afin de répondre aux exigences de l’aménagement du territoire et de diversité commerciale, de la protection de l’environnement et de la qualité de l’urbanisme, à la modernisation des équipements commerciaux, à leur adaptation à l’évolution des modes de consommation et des techniques de commercialisation, au confort d’achat du consommateur et à l’amélioration des conditions de travail des salariés.
Ils délimiteront :
- les secteurs, notamment de cœur de ville, où les implantations commerciales ne sont par réglementées par le SCOT ;
- les secteurs où les implantations ou transformations des activités commerciales des niveaux 2, 3 et 4 sont autorisées, sous réserve du respect des conditions qu’ils fixent, notamment en ce qui concerne l’existence de transports collectifs au les normes environnementales.
Ils pourront, par secteur, définir des normes de qualité urbaine et paysagère applicables en l’absence de PLU.
Le volet commerce pourra être approuvé et mis en vigueur par anticipation, avant l’adoption de l’ensemble du SCOT.
Dans les deux mois de sa transmission, le préfet s’opposera à l’entrée en vigueur d’un SCOT :
- incompatible avec les autres SCOT ou projets de SCOT de départements voisins ;
- portant atteinte à la liberté d’activité commerciale hors de proportion avec les exigences d’aménagement du territoire et de protection de l’environnement ou avec l’objectif de maintien de la diversité commerciale.
Le SCOT ne pourra devenir applicable qu’après que l’intercommunalité aura apporté les corrections ainsi requises.
b) Observations de la CCIP
En premier lieu, sur les objectifs des SCOT, il s’agirait de mentionner expressément qu’ils sont définis en compatibilité avec le Document d’Aménagement Commercial.
En deuxième lieu, la clef de répartition des règles fixées par le SCOT et le PLU n’apparaît pas clairement. Plusieurs précisions seraient à apporter :
- les cas d’opposabilité directe du SCOT aux permis de construire, selon la CCIP, pour les projets de niveaux, 3 et 4 ;
- les règles précises d’urbanisme « au quotidien » pour les niveaux 1 et 2 : les coefficients d’occupation du sol, plus ou moins élevés selon les niveaux de projets, les ratios d’aires de stationnement ou de livraisons, devraient relever du PLU, en cohérence avec les localisations préférentielles ou prioritaires visées par le SCOT et le DAC ; de même, pour les restrictions aux changements de destination du commerce vers une autre activité qui devraient être bien localisées et proportionnelles à la taille de la commune ou de l’intercommunalité.
La loi devrait, en outre, préciser qu’en l’absence de SCOT intercommunal (par exemple à Paris), le volet commerce du PLU intègre les dispositions normalement contenues dans celui du SCOT.
En troisième lieu, la CCIP soutient fermement deux mesures :
- l’entrée en vigueur anticipée du volet commerce du SCOT, qui pourrait être étendue à celui du PLU ;
- l’inapplication d’un SCOT incompatible avec les objectifs de diversité commerciale du Document d’Aménagement Commercial. Un dispositif suspensif similaire devrait être prévu pour le volet commerce du PLU.
En dernier lieu, la CCIP réitère ses demandes quand à la réelle prise en compte des interventions des personnes publiques associées (dont font partie les chambres consulaires) dans les procédures d’élaboration des SCOT et PLU :
- obligation pour la collectivité locale de préciser à ces personnes publiques les raisons pour lesquelles leurs propositions n’ont pas été retenues ;
- les associer aux procédures de modification des documents ;
- les associer obligatoirement aux instances de suivi et d’évaluation.
VI – Sur les autorisations de construire
1) Proposition de réforme
Un permis de construire sera nécessaire pour tous travaux dans un bâtiment destinés à créer, élargir ou modifier une activité commerciale
2) Observations de la CCIP
A l’instar des dispositions actuelles du Code de l’urbanisme relatives aux changements de destination (articles R 421-14 à 17), il conviendrait de distinguer entre permis de construire et déclaration préalable.
La procédure, lourde, de permis de construire ne serait applicable qu’en cas de travaux ayant pour effet de modifier les structures porteuses ou la façade du bâtiment (par exemple, création d’ouvertures extérieures pour de nouvelles vitrines).
Pour les autres travaux ou en cas de réaménagement ou redistribution d’espaces intérieurs sans travaux, une déclaration préalable serait requise avec un délai d’opposition tel que régi par le Code de l’urbanisme (en principe un mois, sous réserve de prorogation d’un mois supplémentaire dans les cas limitativement énumérés).
VII – Sur les opérations collectives immobilières et foncières
1) Proposition de réforme
Pour des opérations collectives immobilières et foncières proposées ou accompagnées par une collectivité territoriale sur un ensemble d’activités commerciales indépendantes les unes des autres, envisagées dans un périmètre géographique strictement limité, l’idée serait que si 75 % des propriétaires ou locataires sont d’accord, la décision de mener l’opération s’impose à tous.
L’opération pourrait être confiée à une SEM locale, une association foncière, un partenaire privé, qui acquerrait, y compris à l’aide du droit de préemption de la collectivité, une partie des locaux commerciaux et du foncier. Les biens seraient ensuite revendus après travaux. S’il s’agit d’une société dont le capital serait constitué par l’apport de chaque point de vente, chaque apporteur récupèrerait alors sa part sous forme d’un nouveau point de vente.
2) Observations de la CCIP
Un tel dispositif pose des questions fondamentales en termes de droit de propriété, y compris la propriété commerciale, et cela même s’il peut être efficace pour des opérations lourdes de restructuration d’espaces commerciaux composés d’entités indépendantes non structurées et où le refus d’un seul remet tout en cause. Il s’agit, en effet, d’opérations foncières et immobilières d’envergure, et non de simples actions collectives limitées, comme évoquées précédemment.
Actuellement, il existe dans le Code de l’urbanisme (articles L. 322-1 et suivants issus de l’ordonnance du 1er juillet 2004) le statut des Associations Foncières Urbaines (AFU) qui permettent la réalisation de travaux de construction, d’entretien ou d’équipement d’intérêt collectif touchant plusieurs propriétaires. Les AFU libres supposent leur consentement unanime et sont déclarées en préfecture ; les AFU autorisées sont de véritables établissements publics administratifs créés par le préfet après enquête publique et qui supposent l’accord de la majorité qualifiée, les autres propriétaires étant contraints d’obtempérer sauf à mettre en œuvre leur droit de délaissement. Dans certaines AFU libres, comme celles dans les lotissements, l’adhésion des propriétaires est systématique de par la signature de l’acte de vente, qui traduit leur consentement.
Il existe donc déjà des structures à adhésion « obligatoire », mais elles restent exceptionnelles. Rien n’empêche au demeurant d’y recourir pour le commerce, sachant que la liberté d’entreprendre ne saurait être entravée sans motifs pertinents d’intérêt général.
De surcroit, en cas de projets commerciaux, la loi devra viser les propriétaires et les exploitants, le terme locataire étant ici peu adapté. Surtout, si une majorité de 75 % semble pertinente, les 25 % restants devront obtenir des garanties de la part de la collectivité : droit de délaissement (au prix du marché), notamment.
En outre, les compensations déjà prévues dans le Code de l’urbanisme (articles L 314-1 et s.) spécifiquement pour les commerçants touchés par une opération d’aménagement devraient être étendues aux opérations visées par la proposition de réforme (relogement provisoire ou définitif, indemnité d’éviction, droit de priorité d’acquisition d’un local similaire, exonérations totales ou partielles de loyers…), tout cela pris en charge par la collectivité.
Compte tenu de l’atteinte à la propriété privée et commerciale, la CCIP considère que les questions à traiter sont trop délicates pour l’être au titre de la réforme de l’urbanisme commercial. Il faudrait d’abord examiner si le cadre législatif existant dans le code de l’urbanisme n’est pas suffisant avant de s’engager dans la création d’un nouveau dispositif.
VIII – Sur la création d’une Commission de recours pour les permis de construire des activités de niveaux 3 et 4
1) Proposition de réforme
Une Commission nationale sera compétente pour statuer sur les recours formés à l’encontre des permis de construire des projets de niveau 3 ou 4. Il s’agit d’éviter de bloquer par des recours juridictionnels dilatoires et à l’issue longue, des projets de grande envergure.
Elle sera présidée par un membre du Conseil d’Etat et composée de 9 membres :
- deux issus des tribunaux administratifs ;
- deux issus des cours administratives ;
- un désigné par le ministre chargé du commerce parmi les membres de l’Inspection générale des finances ou de la Cour des Comptes ;
- un désigné par le ministre chargé de l’urbanisme parmi les membres de l’Inspection générale de l’équipement ;
- trois personnalités qualifiées en matière de consommation, de développement durable et d’aménagement du territoire.
En cas de partage égal des voix, celle du président sera prépondérante.
La saisine interviendra dans un délai de deux mois de la délivrance du permis, la Commission statuera dans un délai d’un mois. Ses décisions, motivées, seront susceptibles d’un pourvoi devant le Conseil d’Etat.
2) Observations de la CCIP
Selon la CCIP, la sanction de mise en œuvre de projets commerciaux non autorisée doit être ferme. Issue d’une de ces propositions récurrentes, elle considère que le système d’astreintes administratives prévu par la loi de modernisation de l’économie est plus efficace que la voie pénale et devrait être maintenu par la réforme. Il consiste en la mise en demeure de l’exploitant par le préfet, à défaut de régularisation, en la fermeture de l’établissement ou la mise en conformité dans un délai précis, assortie d’une astreinte par jour de retard. Quant aux recours abusifs, elle estime que leur sanction doit rester du domaine du juge administratif.
En effet, la CCIP est très réticente à conserver une instance, largement inspirée de l’actuelle CNAC et à l’ériger en juridiction ; la réforme ayant pour but d’abroger la législation antérieure, autant y procéder radicalement afin d’écarter les risques de confusion.
Cela étant, si cette Commission nationale de recours devait être mise en place, la CCIP prend acte qu’elle ne concernera que les projets de grande envergure de niveau 3 ou 4 et formule alors les propositions suivantes :
- sur la composition de la Commission, les magistrats devraient représenter la majorité des 9 membres (5 sur 9) ;
- sur les délais, la saisine devrait être enfermée dans un délai d’un mois (les recours dilatoires seraient ainsi découragés), mais le délai pour statuer devrait être porté à trois mois, car il s’agit de projets complexes ;
- la loi devrait prévoir la suspension automatique du permis jusqu’à la décision de la Commission ;
- ces dispositions dérogatoires au droit commun, inscrites dans le Code de l’urbanisme, devraient être reproduites dans le Code de justice administrative.
IX – Sur le Comité de déploiement de la réforme
1) Proposition de réforme
Pour faciliter et impulser la mise en œuvre de la réforme, donner des avis sur la conformité ou l’orientation des applications locales et développer les actions nationales nécessaires, il sera créé un Comité national de déploiement pour une durée de trois ans, éventuellement renouvelable une fois.
Il sera installé par le Premier ministre avec les ministres concernés. Ses missions seront de :
- centraliser et diffuser les bonnes pratiques ;
- former des équipes pour aider au niveau local à l’élaboration des volets commerce des documents d’urbanisme ;
- rendre des avis sur l’interprétation et l’application de la loi et de ses textes de mise en œuvre, sur les incertitudes ou conflits liés à la classification des niveaux d’envergure et sur les pratiques des acteurs économiques du commerce ;
- donner un avis sur l’organisation territoriale des projets de niveau 4 ;
- formuler des recommandations et assurer des missions de médiation en cas de désaccord entre les acteurs ;
- élaborer et diffuser un guide de mise en œuvre de la loi ;
- piloter, coordonner et faciliter la réalisation des programmes nationaux d’actions locales.
Il sera composé d’un Bureau permanent de 12 membres dont :
- un président ;
- deux vice-présidents ;
- un titulaire du corps préfectoral ;
- une personne désignée par le Président de l’Association des Maires de France ;
- une personne désignée par chaque réseau consulaire : ACFCI, APCM, APCA ;
- une personne désignée par le Minefe ;
- une par le MEEDDAT.
Outre un secrétaire général, le Bureau associera des experts. Des locaux et un budget lui seront dédiés. Des fonctionnaires participeront à son fonctionnement et assureront les déplacements dans les territoires. Il sera installé parallèlement à l’engagement de l’examen parlementaire de la future loi.
Au terme des trois ans, il pourrait être converti en « agence nationale d’aménagement territorial des commerces ».
2) Observations de la CCIP
Une telle instance de coordination et d’arbitrage est indispensable à la réussite de la réforme. Sur la composition, les deux vice-présidents devraient pris dans les onze autres, et outre l’AMF, l’Association des Départements et l’Association des Régions de France devraient figurer.
Comme elle l’a fait pour le Comité de Mission, la CCIP est prête à y prendre une part active.
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