Rationaliser les participations financières en matière d'urbanisme

Elle ne s’est pas imposée immédiatement. A l’origine, ces dépenses étaient supportées par les budgets des collectivités publiques, c’est-à-dire par la fiscalité générale. Ce modèle, dominant au sortir de la guerre et mis en œuvre pour la reconstruction, consistait à imposer la charge de l’aménagement à l’ensemble des contribuables et non à ceux qui en profitaient directement, les constructeurs et les utilisateurs. Ces derniers pouvaient cependant, en tant que personnes privées intéressées, participer au financement des travaux publics par le biais de la procédure de l’offre de concours mais il s’agissait là d’une participation volontaire.

C’est à partir des années 1950 que le législateur a institué des contreparties contraignantes au droit de construire, inaugurant ainsi un modèle de financement des équipements par leurs principaux bénéficiaires. Si, à l’heure actuelle, ces deux modèles continuent de coexister, force est de constater qu’aménageurs et constructeurs sont aujourd’hui les principaux contributeurs.

Elle remonte à la loi-cadre sur la construction du 7 août 1957 qui posait le principe des participations ponctuelles ; lesquelles étaient négociées à l’occasion de l’autorisation de chaque projet et pouvaient prendre la forme de contributions financières, de travaux ou encore de cessions gratuites de terrain.

Toutefois, sous cette forme, ce dispositif a rapidement conduit à de nombreux abus. Le pouvoir discrétionnaire reconnu aux communes pour négocier librement la somme exigible du constructeur, a généré de fortes inégalités ; certaines imposant des contributions considérables lorsque le marché le leur permettait ou lorsque l’opérateur avait la possibilité de répercuter ces sommes sur les acquéreurs.

La loi d’orientation foncière du 30 décembre 1967 a eu pour objectif d’éviter précisément ces telles dérives et de rétablir une plus grande équité. Elle opère une fiscalisation de ces participations financières, qui deviennent de véritables taxes, strictement encadrées par la loi. Il institue la taxe locale d’équipement (TLE), dont la rentabilité s’est révélée insuffisante. Alors qu’elle était initialement destinée à se substituer à ces anciennes contributions, le législateur a, au final, choisi de laisser subsister diverses participations spécifiques, cumulables avec la TLE, dont la liste n’a, depuis, cessé de s’allonger. En parallèle, cette loi instaure les zones d’aménagement concerté (ZAC) au sein desquelles les participations financières peuvent être négociées contractuellement.

Par la suite, la loi du 18 juillet 1985 relative à la définition et à la mise en œuvre de principes d’aménagement s’est employée à clarifier le régime de ces participations en dressant une liste limitative de celles pouvant être perçues en plus de la TLE et a supprimé les contributions ponctuelles.

Le législateur crée, dans le même temps, un régime alternatif à la TLE : le programme d’aménagement d’ensemble (PAE), qui a pour objet d’assurer une répartition plus équilibrée des charges d’équipement entre tous les opérateurs. Le régime des sanctions applicables en cas de contribution illicite a été réformé dans le sens d’une garantie accrue pour les constructeurs.

Puis, la loi solidarité et renouvellement urbains (SRU) du 13 décembre 2000, soucieuse de lutter contre l’étalement de l’urbanisation, abroge les taxes de surdensité, le versement pour dépassement du plafond légal de densité et la participation pour dépassement du coefficient d’occupation des sols. Ce texte substitue, par ailleurs, la participation au financement des voies et réseaux à la participation pour la réalisation des équipements des services publics industriels et commerciaux.

En dépit de certaines améliorations, ces révisions successives ne sont pas parvenues à simplifier et rationaliser le régime de la fiscalité applicable aux opérations d’urbanisme. Cette superposition de textes a, bien au contraire, ajouté à la complexité initiale de ces règles. Une refonte de ces dispositions semble d’autant plus nécessaire que le régime des autorisations d’urbanisme, réformé en 2007, a étendu la liste des projets donnant lieu au paiement d’une contribution. En vertu de ces nouveaux textes, les décisions de non-opposition aux projets relevant de la déclaration préalable en seront désormais le fait générateur…

Autre inconvénient : ce système fait apparaître de nombreuses disparités entre les territoires. Au-delà des taxes locales purement circonscrites à un territoire donné, toutes les collectivités ne sont pas soumises au même régime. Si la TLE est obligatoire dans les communes de plus de 10 000 habitants, les petites communes peuvent, quant à elles, opter pour des participations spécifiques, prélevées au coup par coup. D’une collectivité à l’autre, les charges imposées aux constructeurs sont donc très variables.

Selon la CCIP, l’objectif est tant de rationaliser le dispositif que de mettre au point une participation fédératrice intégrant les différentes lignes de contribution exigées au titre d’une opération, ce qui mettrait un terme à l’émiettement et au manque de visibilité de cette fiscalité. L’ensemble des opérateurs saurait ainsi à quoi s’en tenir, très amont. Il en résulterait, par ailleurs, des gains financiers pour les collectivités, qui seraient alors dispensées du recouvrement de plusieurs taxes, et une plus grande sécurité pour les aménageurs et les constructeurs, qui ne risqueraient plus de participer plusieurs fois au financement d’un même équipement.

Bien évidemment, il ne s’agit en aucun cas de priver les collectivités locales des ressources nécessaires au préfinancement des équipements liés à l’aménagement et à la construction mais, au contraire, de les dégager du contentieux et des coûts supplémentaires de recouvrement liés à la superposition de ces taxes.

Concrètement, elle serait applicable de droit sauf si la collectivité décide de recourir à des dispositifs conventionnels, lesquels devraient être privilégiés.

La responsabilité de l’instauration de cette participation serait confiée aux EPCI ou, à défaut, aux communes. Elle serait opposable aux opérations de construction, de reconstruction et d’agrandissement des bâtiments de toute nature et ne ferait pas de référence à des seuils de population. Naturellement, il faudra prévoir des exonérations légales au profit, notamment, de certains logements sociaux ou des contrats de partenariat public-privé.

Par ailleurs, la participation devra être assise sur la valeur de l’ensemble immobilier appréciée forfaitairement, sachant qu’il conviendra de prendre pour base de calcul la surface hors œuvre nette (SHON) et d’étendre le système de calcul par déduction forfaitaire de 10% de la surface hors œuvre brute (SHOB) lorsqu’il est plus favorable.

Enfin, sur le taux, la fourchette la fourchette légale devra être fixée de 1 à 8 %.

Les dispositifs conventionnels doivent être permis dans deux situations : pour les grandes opérations d’aménagement (ZAC, lotissements…) et pour certaines opérations ponctuelles.

Dans la première hypothèse, il faut inciter l’aménageur, les constructeurs et la collectivité locale à établir une convention, précisant les modalités de financement des équipements, circonscrire la participation au seul financement des équipements strictement nécessaires aux usagers de l’opération et subordonner la signature de la convention à une délibération de l’organe délibérant de l’EPCI ou du conseil municipal.

Dans la seconde hypothèse, il est nécessaire d’encourager les constructeurs à conclure avec la collectivité, avant la délivrance du permis de construire ou de la décision de non-opposition à déclaration préalable,  des conventions de préfinancement des équipements publics nécessaires au projet. En contrepartie, l’opérateur se verra accorder un droit à la stabilité des règles d’urbanisme pendant cinq ans afin de le protéger d’éventuelles modifications du document d’urbanisme susceptibles de remettre en cause son projet. Enfin, et toujours dans l’hypothèse des opérations ponctuelles, la collectivité devra pouvoir être contrainte de restituer les sommes avancées par l’opérateur, en cas de non réalisation de l’équipement dans les délais contractuellement fixés.