Entreprise-et-droit : L’aménagement commercial, qui est une législation spéciale, devrait prochainement être intégré dans le droit commun de l’urbanisme. C’est du moins le sens d’une proposition de loi déposée début mai. Quels sont les impératifs à respecter ?
Dominique Moreno : La régulation de l’implantation commerciale doit se faire dans le respect de la liberté d’établissement et dans l’intérêt général au sens où la Commission européenne l’a défini. Concrètement, de nombreux paramètres devront être pris en compte : l’aménagement du territoire, le développement durable et, surtout, la satisfaction des besoins des populations, en particulier en termes d’offre de proximité. Il est fondamental que tout un chacun (habitants du centre-ville, de la banlieue, de la périphérie ou du milieu rural, populations jeunes et seniors, disposant ou non de véhicules…) ait accès à une offre commerciale diversifiée.
E&D : Quels sont les enjeux ?
D.M. : Rappelons que la France a été poursuivie pour infraction communautaire à la liberté d’établissement et qu’il a fallu mettre en place rapidement une réglementation qui gommait les principaux écueils soulevés par la Commission. C’est alors qu’a été adoptée la fameuse loi de modernisation de l’économie (LME) de 2008 qui a instauré un régime censé être provisoire.
L’urbanisme commercial a toujours été une préoccupation majeure de la Chambre de commerce et d’industrie de Paris (CCIP), à l’image du suivi qu’elle a opéré sur toutes les lois successives, de la loi Royer de 1973 à la loi Raffarin de 1996. L’enjeu est en effet important pour l’attractivité des territoires et la compétitivité de toutes les entreprises du secteur du commerce.
E&D : Puisque la réglementation issue de la LME n’est que provisoire, quelles perspectives envisager ?
D.M. : Dès la LME, le but était de faire basculer les règles de l’aménagement commercial dans le droit commun de l’urbanisme. Le député Charrié avait été chargé dans ce cadre d’animer un comité ad hoc - dans lequel la CCIP s’est beaucoup impliquée – qui s’est réuni pendant huit mois, jusqu’à son décès prématuré. Dans le mouvement du Grenelle 2 qui refond le contenu des documents d’urbanisme, une proposition de loi a été déposée le 3 mai par les députés Ollier et Piron. Elle a été examinée le 1er juin par la Commission des affaires économiques de l’Assemblée nationale et le sera en séance plénière les 15 et 16 juin.
La CCIP a participé à toutes les réunions menées par Michel Piron. Elle a travaillé en liaison avec les ministères concernés, a rédigé un rapport intitulé « Intégration de l’aménagement commercial dans l’urbanisme général » et a naturellement transmis des amendements.
E&D : Justement, quelles sont vos propositions quant au contenu de la future loi ?
D.M. : Il faut en priorité inscrire dans la loi des principes directeurs pour que la France ne soit plus en porte-à-faux vis-à-vis de la Commission européenne. A cette fin, les volets commerce qui seront intégrés aux documents d’urbanisme devront être – et j’insiste sur ce point - élaborés dans le respect de la liberté d’établissement figurant dans le Traité de Rome et de la liberté constitutionnelle d’entreprendre. Cela doit être écrit noir sur blanc car la Commission regardera attentivement la réforme française...
E&D : A quoi correspondent ces « volets commerce » qui doivent être intégrés dans les documents d’urbanisme ?
D.M. : Attention, il ne faut surtout pas créer de planifications rigides selon des catégories de commerces. C’est le schéma de cohérence territoriale (SCOT), document intercommunal, qui est le plus adapté pour définir les grandes orientations en matière d’implantation commerciale. Aussi, il serait judicieux d’y insérer un « volet commerce » intégrant une répartition selon de grands pôles structurants : des pôles de proximité et des pôles d’agglomération avec des localisations préférentielles de commerce.
Au demeurant, la seule distinction acceptable en matière de planification commerciale est celle entre commerces de détail, de gros et les services. Toute autre classification (équipement de la personne, de la maison, alimentaire, bricolage…) est à proscrire.
Par exemple, si un SCOT prévoit que les commerces alimentaires doivent s’implanter à un endroit spécifique et ceux de bricolage à un autre, le risque est d’aboutir à un « Gosplan » du commerce, en raison de planifications extrêmement rigides ! Une « mise en carte », véritable « mise en cage » du commerce est incompatible avec un secteur en constante mutation, le localiser par type de produit est contraire à son esprit et serait contre-productif.
E&D : Que mettre alors dans le volet commerce des SCOT ?
D.M. : A côté des grands pôles structurants, des zonages exclusifs peuvent être envisagés, à condition qu’ils ne concernent que les grands équipements qui ont un impact significatif sur leur environnement générant du stationnement, des livraisons, de la pollution, des déchets… Mais un tel zonage doit rester exceptionnel et motivé par ces considérations d’intérêt général.
De plus, la loi doit donner des lignes directrices pour déterminer quels équipements seraient concernés. Elle devrait fixer des fourchettes de seuils que le SCOT pourrait reprendre. Si elle pose, par exemple, des seuils entre 2 500 et 10 000 m2, les équipements supérieurs à 10 000 m2 pourraient être limités à une ou plusieurs zones désignées à l’avance par le SCOT. Cette limitation devra évidemment être motivée par des aspects d’urbanisme et d’aménagement.
E&D : Vous mentionnez les SCOT comme particulièrement adaptés pour définir les grandes orientations en matière d’implantation commerciale mais on a le sentiment que c’est encore un document peu développé ?
D.M. : Il y a malheureusement peu de SCOT aujourd’hui car mettre en place un tel schéma est un processus long et délicat. Mais le Grenelle 2 met des échéances précises et la situation devrait s’améliorer.
E&D : Comment traiter le commerce dans le plan local d’urbanisme (PLU) ?
D.M. : Le PLU est un document réglementaire de proximité à l’échelle de la commune ou de l’intercommunalité. Il peut comprendre des règles différenciées (gabarits de constructions, coefficients d’occupation des sols (COS)…) plus ou moins incitatives, selon la taille de commerce qu’on souhaite voir s’implanter en centre-ville ou en périphérie, par exemple. Des COS plutôt bas favoriseront le développement de petites structures.
Dans le même esprit, dans l’hypercentre de la commune, là où il y a les rues commerçantes, le PLU devrait pouvoir imposer que les rez-de-chaussée d’immeubles soient réservés au commerce ou à l’artisanat. Bien sûr, il faut qu’une telle mesure soit bien délimitée géographiquement pour ne pas aboutir à une interdiction générale qui constituerait une atteinte à la liberté d’entreprendre.
E&D : Comment éviter les distorsions entre territoires et veiller à la cohérence de tous ces documents d’urbanisme ?
D.M. : Le SCOT est transmis au préfet qui a deux mois pour contrôler sa conformité aux grands principes de l’urbanisme, aux normes supérieures et à d’éventuelles opérations nationales. Il est important que la loi lui permette explicitement de s’opposer à un SCOT qui serait attentatoire à la liberté du commerce.
Le préfet et, plus particulièrement, le préfet de région doit assurer la coordination entre les SCOT. Quand les intercommunalités n’arrivent pas à s’entendre et adoptent des SCOT engendrant des distorsions de concurrence entre les territoires, voire des contradictions, il devra jouer le rôle d’arbitre.
E&D : Plus généralement, quelle est la place des Chambres de commerce et d’industrie dans le processus d’élaboration des documents d’urbanisme et donc de leurs futurs volets commerce ?
D.M. : Les Chambres de commerce et d’industrie (CCI) sont des personnes publiques associées, par le Code de l’urbanisme, à l’élaboration des documents d’urbanisme. Elles ont une excellente connaissance du tissu commercial et sont des membres actifs auprès des communes et des intercommunalités pour élaborer ces volets commerce. Un important partenariat s’est d’ailleurs développé entre les CCI et les collectivités locales ; avec la réforme, il devrait encore plus se renforcer.
E&D : Comment faire pour que la réforme annoncée soit efficacement appliquée ?
D.M. : D’une manière générale, la future loi doit impérativement fixer des délais pour la création des volets commerce. A défaut, ils risquent de ne jamais voir le jour et la réforme aurait manqué son but. Le texte actuellement en discussion imposerait aux communes de se munir d’un volet commerce ou de mettre en conformité ceux existants dans un délai de deux à trois ans. C’est une excellente chose.
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La France s’est très tôt dotée d’une législation spéciale en matière d’équipement commercial. La Commission européenne l'a remise en cause car elle comportait des références économiques et concurrentielles prohibées par le droit communautaire. Il nous faut donc aujourd’hui intégrer la régulation de l’implantation commerciale dans le droit plus général de l’urbanisme. 
