Un avant-projet d’ordonnance, laquelle était prévue par la loi d’habilitation du 9 décembre 2004, a été alors rédigé et soumis à une concertation pendant l’été 2005, à laquelle la CCIP a pris part2. L’ordonnance n° 2005-1527 du 8 décembre 2005 et ses décrets d’application tiennent largement compte des avis exprimés.
A l’exception de quelques dispositions dont l’application a été anticipée, la réforme entre globalement en vigueur le 1er octobre 20073.
A cette vaste réforme, il faut ajouter la loi d’Engagement National pour le Logement (loi ENL) n°2006-872 du 13 juillet 2006 qui comporte d’importantes mesures en matière d’urbanisme, dont certaines relatives au contentieux administratif et judiciaire des autorisations, répondent à des demandes fortes des professionnels.
D’une manière générale, les objectifs peuvent qui se résumer en trois fondamentaux : simplification, proximité et sécurité, doivent être salués. Le but est de rechercher le point d’équilibre entre, d’une part, un nécessaire contrôle des opérations d’aménagement et de construction et, d’autre part, la suppression de contraintes pesantes et injustifiées qui nuisent à la dynamique économique. En tout état de cause, l’urbanisme, même plus simple, doit répondre à un souci qualitatif.
L’exercice le plus délicat sera l’appropriation par les collectivités locales, les services déconcentrés de l’Etat et les opérateurs de l’ensemble du nouveau dispositif ; l’effort de pédagogie sera ici déterminant pour la réussite de la réforme.
L’enjeu sur les entreprises est important : celles du secteur de l’immobilier et du bâtiment sont, bien évidemment, très directement concernées ; mais, au-delà, toutes celles, quel que soit leur domaine d’activité, qui souhaitent réaliser des travaux, par exemple, un commerçant restructurant son magasin avec des modifications de façade, doivent tenir compte de cette nouvelle réglementation.
I – LA PHASE PRÉALABLE AU PERMIS : LE CERTIFICAT D’URBANISME
Issu de la pratique des professionnels de l’immobilier et des notaires, puis consacré par voie législative, le certificat d’urbanisme a pour intérêt de connaître avant une mutation ou une opération de construction les charges d’urbanisme afférentes. Toutefois, cet intérêt s’est édulcoré progressivement jusqu’à la loi SRU, la constructibilité du terrain ne faisant plus partie des renseignements obligatoires.
1 - Dispositif en vigueur jusqu’au 1er octobre 2007
L’article L 410-1 du Code de l’urbanisme prévoit deux certificats :
- celui de droit commun qui indique les dispositions d’urbanisme applicables (PLU…) et les autres limitations administratives au droit de propriété (par exemple, abords de monuments historiques, plans de prévention des risques, …), le régime des taxes et participations, les équipements publics existants ou prévus ;
- le certificat opérationnel qui mentionne, de surcroît, si le terrain peut être utilisé pour réaliser une opération précise dont l’enveloppe est déjà définie (surface, destination…).
Le certificat, quel qu’il soit, ne constitue pas une autorisation de construire, et donc, ne dispense pas de l’obtention d’un permis. Son avantage est de garantir contre les changements de réglementation postérieurs, mais à une triple condition :
- cette garantie ne vaut pas pour les règles administratives relatives à la sécurité et à la salubrité publique, comme les plans de prévention des risques ou les servitudes autour de l’installation classées, ni pour le droit de préemption ou l’équipement du terrain ;
- elle suppose que la demande de permis de construire soit déposée dans le délai d’un an à compter de l’obtention du certificat et dans le respect des règles d’urbanisme qu’il mentionne ;
- elle est circonscrite dans le temps : pour les certificats de droit commun, la période est d’une année à compter de leur délivrance ; les certificats opérationnels fixent cette durée dans un maximum de 18 mois. En tout état de cause, une prorogation par période d’un an (sans limitation) est possible en cas d’absence d’évolution des règles d’urbanisme, des limitations administratives et des taxes et participations (la demande doit être présentée au moins deux mois avant l’expiration du délai de validité).
2 - Réforme
a) Contenu et portée des certificats
Les deux certificats existants sont maintenus. Celui de droit commun ne mentionne plus l’équipement et la desserte des terrains par les réseaux, car cette information nécessite la consultation des divers concessionnaires et retarde ainsi l’instruction. Quant au certificat opérationnel, la demande n’a plus à préciser la surface de plancher hors œuvre des bâtiments, ce qui laisse plus de souplesse lors du dépôt du dossier de permis de construire ; en revanche, doit être indiquée la localisation approximative dans l’unité foncière des bâtiments futurs et des constructions existantes.
La durée de la garantie de maintien des dispositions d’urbanisme, des limitations administratives (sauf celles relatives à la sécurité et salubrité publiques), des taxes et participations est unifiée à 18 mois, à condition qu’une demande d’autorisation ou une déclaration préalable soit déposée dans ce délai.
En revanche, l’ordonnance du 8 décembre 2005 ne reprend pas le dispositif envisagé dans l’avant-projet4 qui instaurait un troisième certificat, sorte de « pré-permis », par lequel l’autorité compétente donnait son accord sur un projet avant que les détails architecturaux fussent arrêtés ; les recours des tiers étant ainsi purgés quant aux caractéristiques principales dudit projet (implantation, volume, hauteur, surface, destination…).
b) Processus d’instruction et de délivrance
La simplification se traduit par diverses mesures.
Le nombre d’exemplaires de la demande à déposer est réduit à 2 (au lieu de 4) mais uniquement pour le certificat opérationnel. L’Autorité compétente ne peut plus en réclamer de supplémentaires en cas de consultations d’autres services ou Administrations.
Autre aspect important, la transmission de la demande peut être effectuée en ligne dans les conditions de droit commun valables pour toutes les autorisations d’urbanisme et fixées aux nouveaux articles R 423-38 et R 423-48 : un courrier électronique du demandeur indique qu’il accepte de recevoir la réponse en ligne ; la notification du certificat est réputée être reçue à la date de consultation du document par le demandeur avec envoi d’un accusé de réception ; à défaut de consultation 8 jours après l’envoi, le demandeur est censé avoir reçu la notification. Un arrêté ministériel fixe les caractéristiques techniques de la procédure dématérialisée, garantissant la fiabilité de l’identification du demandeur et de l’autorité compétente, l’intégrité des documents, la sécurité et la confidentialité des échanges.
Quant aux autorités compétentes, les délégations d’instruction sont facilitées de la commune vers d’autres collectivités territoriales ou groupements, les services de l’Etat ou une agence départementale chargée d’apporter son assistance technique, juridique ou financière et créée par le département, les communes ou des Etablissements publics intercommunaux (art. 5511-1 du CGCT).
Si l’Autorité compétente est une intercommunalité (EPCI), le maire dispose d’un délai de 15 jours (au lieu d’un mois) pour émettre ses observations, mais, là encore, uniquement pour le certificat de droit commun.
Le délai d’instruction est réduit à un mois pour ce dernier, mais maintenu à deux mois pour l’opérationnel.
La grande nouveauté est l’instauration d’un certificat tacite en l’absence de réponse de l’Administration dans ce délai. Il s’agit d’un certificat d’urbanisme à part entière, qui garantit les mêmes droits à maintien de la réglementation que s’il était exprès (art. R 410-12 nouveau).
Doivent être motivés les refus, et également – ce qui est nouveau – les certificats assortis de prescriptions.
Les conditions d’exécution sont fixées par l’acte lui-même. Le certificat opérationnel n’a plus à mentionner les formalités ultérieures à accomplir pour la réalisation des constructions, le renvoi au droit commun étant la règle.
II – CHAMP D’APPLICATION DES AUTORISATIONS ET DECLARATION
1 - Dispositif en vigueur jusqu’au 1er ocotbre 2007
Les articles L 421-1 et L 422-1 du Code et leurs pendants réglementaires procédaient à une répartition fastidieuse, non exhaustive et confuse, des constructions, installations, ouvrages et travaux soumis à permis de construire, à déclaration préalable ou exemptés de toute formalité.
Cela étant, le principe général était l’assujettissement à permis pour les constructions nouvelles, même ne comportant pas de fondation (critères jurisprudentiels complémentaires de la permanence et de la fixité) et les travaux sur existants (changement de destination, modification de l’aspect extérieur ou du volume, création de niveau(x) supplémentaire(s)).
La déclaration recouvrait des dispositifs très hétéroclites (installations techniques, création de surface inférieure à 20 m², ravalement, travaux sur les monuments historiques classés…).
La même remarque valait pour l’exemption de toute formalité, qui visait des ouvrages de faible importance ou techniques, mais aussi le mobilier urbain, les installations de chantier…
Les lignes de partage entre ces régimes étaient délicates et dépendaient souvent de règles de dimensionnement différentes selon les ouvrages.
Par ailleurs, d’autres autorisations périphériques relevant soit du Code de l’urbanisme et de ses onze types d’autorisations (affouillements et exhaussements de sol, lotissements, clôtures …), soit d’autres législations (Code de l’environnement ou Code du patrimoine, avec les monuments historiques, la protection des sites, les installations classées, le Code de commerce avec l’équipement commercial, ou encore, le Code de la construction et de l’habitation …), venaient interférer avec le permis de construire et ses dérivés (déclarations et exemptions).
2 – Réforme
Les régimes inscrits dans le Code de l’urbanisme sont rationalisés : aux 11 types d’autorisations existants, se substitue le cadre suivant (art. L 421-1 à 8 et art. R 421-1 à 29 nouveaux) :
- les travaux soumis à permis regroupés en trois catégories :
- le permis de construire
- le permis d'aménager
- le permis de démolir
- les travaux exemptés de toute formalité au titre de l’urbanisme ;
- les travaux soumis à déclaration préalable, les quatre régimes antérieurs déclaratifs étant ramenés à un seul.
Cette démarche simplificatrice est un grand progrès qui va dans le sens de la clarté, mais à condition qu’au fil de modifications ponctuelles successives du Code, ces listes limitatives ne soient pas surchargées, jusqu’à la vider de sa substance. On retrouverait alors les effets pervers des actuelles énumérations pointilleuses, sources d’insécurité juridique.
A ces autorisations et déclaration s’appliquent les mêmes procédures et les mêmes règles de fond. Le Règlement National d’Urbanisme5(RNU) est adapté en ce sens ; à ce titre on relèvera une nouveauté importante : le nouvel article R 111-15 du RNU prévoit que les permis et déclaration doivent respecter les préoccupations environnementales définies par les articles L110-1 et L 110-2 du Code de l’environnement, parmi lesquelles figurent le principe de précaution, ce qui est très exigeant pour les opérateurs.
De surcroît, le nouvel article L 421-8 du Code de l’urbanisme consacre expressément l’obligation de respect des règles d’urbanisme, y compris par les projets dispensés de toute formalité.
a) Permis de construire
Il ne porte que sur les biens immobiliers6.
- Constructions neuves
Le permis de construire reste le socle de tout contrôle administratif préalable.
Pour les constructions neuves (art. R 421-1 à 8 nouveaux), même ne comportant pas de fondation, il est le principe, sauf dispense ou soumission à déclaration dont le décret du 5 janvier 2007 fixe la liste limitative.
A titre d’illustration, sont dispensés de toute formalité, en raison de leur nature ou de leur très faible importance, sauf s’ils sont implantés en secteurs sauvegardés ou en site classé : les constructions d’une hauteur inférieure à 12 mètres sans création de surface de plancher ou créant une SHOB inférieure ou égale à 2 m², les éoliennes inférieures à 12 mètres, le mobilier urbain… De même pour les infrastructures (routes, ponts…) sauf en secteurs sauvegardés.
- Travaux sur les constructions existantes
Le principe est ici la dispense de formalité, sauf pour les travaux limitativement énumérés aux articles R 421-14 à R 421-17 nouveaux, soumis à permis de construire ou à déclaration. On peut citer pour l’assujettissement à permis les travaux ayant pour effet de créer une SHOB supérieure à 20 m² et ceux modifiant les volumes du bâtiment et perçant ou agrandissant une ouverture sur un mur extérieur.
Le cas le plus marquant est le changement de destination.
La destination d’une construction est l’usage pour lequel elle a été conçue, réalisée ou transformée : habitation, bureaux, hôtel, entrepôt, commerce… Elle est directement liée à la nature de l’immeuble et à ses caractéristiques techniques. Cette notion est spécifique au droit de l’urbanisme et gouverne l’assujettissement au permis de construire.
Elle se distingue de l’usage qui est fait du bâtiment qui correspond à son utilisation et à son occupation concrètes. Le contrôle relève alors d’une police spéciale préfectorale de l’article L 631-7 du Code de la construction et de l’habitation (CCH) réformé par l’ordonnance du 8 juin 2005.
Théoriquement, la modification de l’usage d’un bâtiment n’entraîne pas nécessairement le changement de sa destination. Mais, en pratique, la frontière est ténue : ce changement d’usage supposera, le plus souvent, des travaux sur le bâtiment et ses caractéristiques techniques qui toucheront sa destination et requerront également un permis de construire.
Cela étant, cette notion de destination a fait l’objet d’appréciations distinctes, voire divergentes, entre le juge administratif et le juge judiciaire, ce qui ne simplifiait pas la tâche des opérateurs.
Le juge administratif retenait plutôt deux critères : l’incidence des travaux sur les règles d’urbanisme en vigueur (par exemple, nombre d’aires de stationnement exigé par le plan d’urbanisme selon les catégories de construction, Coefficient d’Occupation des Sols…) et le changement de fonction de chaque élément de l’immeuble concerné.
Le juge judiciaire semblait privilégier le critère fonctionnel appliqué à l’ensemble de l’immeuble, le changement d’usage d’une partie étant alors sans incidence ; c’était la vocation générale du bâtiment qui devait être remise en cause par les travaux, soumis alors à permis.
Le décret du 5 janvier 2007 exige un permis pour les travaux ayant pour effet de modifier les structures porteuses ou la façade du bâtiment, lorsqu’ils s’accompagnent d’un changement de destination entre les différentes catégories visées à l’article R 123-9 : habitation, hébergement hôtelier, bureaux, commerce, artisanat, industrie, exploitation agricole ou forestière, entrepôt. Les locaux accessoires suivent la destination du local principal.
Les autres changements de destination, y compris sans travaux, ne sont soumis qu’à déclaration préalable.
La simplification est donc réelle et pallie les écueils de la jurisprudence. Le critère – au demeurant complexe – de l’incidence sur les règles d’urbanisme est écarté.
Pour un exemple concret, la transformation d’un hôtel en commerce (catégories de l’article R 123-9) nécessitera un permis s’il est assorti de travaux sur la structure porteuse du bâtiment ou sur sa façade ; à défaut, seule une déclaration préalable devra être déposée.
- Constructions saisonnières ou précaires
D’une part, selon les nouveaux articles L 432-1 et 2, les constructions destinées à être périodiquement démontées et réinstallées peuvent désormais bénéficier d’un permis qui précise les périodes de l’année pendent lesquelles elles doivent être démontées. Le permis n’a plus alors à être obtenu avant chaque réinstallation. Il devient caduc si le démontage n’est pas effectué à la date fixée ou à l’issue d’un délai qu’il précise et ne pouvant excéder cinq ans. Les taxes et participations ne sont pas exigibles si au terme du délai précité, le permis est renouvelé, ce qui est un grand avantage.
En outre, selon le nouvel article R 421-5, sont dispensées de toute formalité les constructions saisonnières implantées pour une durée n’excédant pas trois mois. La durée est portée, notamment, à un an pour les manifestations culturelles, commerciales, touristiques ou sportives. Elle peut correspondre à toute la période d’un chantier pour les installations temporaires qui y sont liées ou celles de commercialisation d’un bâtiment en cours d’édification, ou encore, à une année s’agissant des constructions nécessaires au maintien d’activités économiques ou d’équipements existants si elles sont implantées à moins de 300 mètres de ce chantier.
D’autre part, selon les nouveaux articles L 433-1 et R 433-1et suivants, le permis précaire est étendu, à titre exceptionnel, à toutes les constructions à caractère provisoire, dès lors qu’elles ne rentrent pas dans le cadre des exemptions pures et simples et ne respectent pas les règles d’urbanisme. La fixation par le permis d’un délai d’enlèvement est obligatoire dans certains secteurs protégés7, sinon cette fixation est facultative. En cas de remise en état sollicitée par la puissance publique avant le délai mentionné dans le permis, une indemnité proportionnelle au délai restant à courir est due au titulaire. En cas d’acquisition par l’Etat, une collectivité publique ou un établissement public du terrain d’assiette, il n’est pas tenu compte de la valeur des constructions édifiées selon le permis précaire, ni de celle des fonds de commerce qui leur seraient attachés.
b) Permis d’aménager
- Aménagements
Là encore, le principe est la dispense de formalité, sauf liste limitative des aménagements soumis à permis d’aménager (art. R 421-19 à 22 nouveaux) ou à déclaration (art. R 421-23 à 25 nouveaux).
Le permis d’aménager – nouveauté de la réforme – inclut tout un ensemble d’autorisations hétéroclites antérieures, comme celles sur les installations et travaux divers…
A titre d’exemple, la réalisation de 50 ou plus aires de stationnement ouvertes au public nécessitera ce permis, alors une simple déclaration suffira si le nombre de ces aires est compris entre 10 et 49.
- Cas particulier des lotissements
La réalisation de lotissement à vocation unique de logement ou mixte se multiplie et correspond à une demande de la clientèle ; il s’agit donc d’un enjeu notable pour les professionnels de l’immobilier et de la construction, ainsi que pour les entreprises qui s’y implanteraient, comme les commerces de proximité. Cette opération née au début du siècle dernier est redevenue « moderne ».
L’ordonnance du 8 décembre 2005 et son décret du 5 janvier 2007 intègrent l’actuelle autorisation de lotir dans le permis d’aménager. Les grandes lignes de la définition du lotissement figurent désormais dans la partie législative du Code ; le décret fixe les cas où le permis d’aménager est requis, en fonction du nombre de lots issus de la division, de la création de voies et d’équipements communs et de la localisation.
Les autres lotissements et divisions foncières8, non soumis à permis d’aménager, font l’objet d’une déclaration préalable. Les divisions foncières dans les ZAC restent exclues du régime du lotissement.
Plus concrètement, selon l’article L 442-1 nouveau, constitue un lotissement l’opération d’aménagement qui sur une période de moins de 10 ans, vise à la division, en propriété ou en jouissance, issue de mutations à titre gratuit ou onéreux, de locations ou de partages, d’une ou plusieurs propriétés foncières, en vue de l’implantation de bâtiment.
Selon l’article R 421-19, sont soumis à permis d’aménager les lotissements qui sur cette période de 10 ans ont pour effet de créer plus de 2 lots à construire :
- lorsqu’ils prévoient la réalisation de voie ou d’espaces communs ;
- ou lorsqu’ils sont situés dans un site classé ou dans un secteur sauvegardé dont le périmètre a été délimité.
Cette définition du lotissement se distingue de celle antérieure sur différents points :
- l’indentification en tant qu’opération d’aménagement est désormais expressément visée dans la loi ;
- le lotissement peut être réalisé sur plusieurs propriétés (parcelles contigües appartenant à des propriétaires différents) ; un seul permis sera alors requis alors qu’auparavant une autorisation de lotir devait être obtenue pour chaque tènement divisé ;
- le nombre de lot ne fait plus partie de la définition, mais n’est requis qu’au titre de la soumission à permis d’aménager. Il est fixé à 2 ; a été abrogé le nombre de 4 en cas de partage successoral (l’abandon de régimes particuliers étant toujours de simplification) ;
- concernant les terrains non pris en compte pour apprécier ce nombre de lots, restent visés ceux supportant des bâtiments non destinés à être démolis, mais là encore, par souci de simplification, le délai de 10 ans dans lequel était enfermée cette absence de démolition a été abandonné.
S’agissant des règles applicables au lotissement, dans le régime antérieur au 1er octobre 2007, l’autorisation de lotir pouvait être assortie de documents facultatifs, comme le règlement qui permet d’adapter au lotissement les règles du PLU, et le cahier des charges, de nature contractuelle, qui régit les relations entre les lotisseurs et les colotis, ainsi qu’entre colotis (servitudes, équipements collectifs….). Or, ces documents soulevaient d’importants problèmes et étaient source de vifs contentieux.
Ainsi, lors d’extension ou de restructuration de lotissements existants ou de construction dans leur périmètre, les opérateurs pouvaient se heurter à des cahiers des charges très anciens invoqués par un coloti qui bloquait alors les travaux et menaçait d’action judiciaire en démolition. Comme la publication obligatoire de ces cahiers des charges à la conservation des hypothèques ne remontait qu’à la loi du 4 janvier 1956, il n’était pas aisé de connaître l’existence et, a fortiori, le contenu de documents antérieurs, encore nombreux.
Dans ces conditions, comment trouver un point d’équilibre entre la nécessaire évolution de la ville et le respect d’engagements contractuels, même très anciens, mais toujours en vigueur juridiquement ?
Une loi du 6 janvier 1986 (entrée en vigueur le 1er juillet 1986) avait fait œuvre de simplification, mais pour les seules règles d’urbanisme contenues dans les documents du lotissement censées disparaître, lorsqu’un plan d’urbanisme avait été approuvé, après un délai de 10 ans à compter de la délivrance de l’autorisation de lotir. Toutefois, une majorité qualifiée de colotis pouvait en demander le maintien, une approbation administrative finale était requise après enquête publique. Pour les lotissements dont l’autorisation de lotir remontait à avant le 30 juin 1996, la caducité des règles d’urbanisme prenait effet au 8 juillet 1988, pour laisser le temps aux colotis d’être informés de la procédure de demande de maintien et d’y recourir. Ce dispositif ne concernait pas les règles de droit privé contractuelles des cahiers des charges.
Il aurait pu être prévu que les textes réputent caducs les cahiers des charges antérieurs au 1er janvier 1956 (date d’entrée en vigueur de l’obligation de publication), sachant que les colotis auraient pu décider de leur maintien à la majorité qualifiée mais sans approbation administrative.
L’ordonnance de 2005 et le décret de 2007 ne s’immiscent pas dans le régime des cahiers des charges et de leurs règles de droit privé. Ce document n’est d’ailleurs plus joint à la demande de permis d’aménager.
Seul le système de disparition des règles d’urbanisme est timidement complété : pour les lotissements approuvés avant le 30 juin 1986, l’information sur la disparition de ces règles s’effectue uniquement au moment de l’enquête publique du PLU, avec affichage pendant deux mois (au lieu de six) en mairie (art. R 442-24 nouveau). Lorsque les colotis d’un lotissement approuvé avant le 30 juin 1986 n’ont pas bénéficié de l’information requise pour une demande de maintien des règles d’urbanisme, celles-ci cessent de s’appliquer au 1er octobre 2007 si les colotis n’ont pas sollicité leur maintien avant cette date.
L’incorporation du règlement d’urbanisme au PLU après la vente du dernier lot ou cinq ans après l’autorisation de lotir, est supprimée ; le droit commun du PLU s’applique.
En matière de commercialisation des lots par le lotisseur, les modifications sont légères : est expressément confirmée l’interdiction d’une promesse unilatérale de vente avant le permis d’aménager (art. L 442-4) ; toute publicité antérieure à ce permis ou à la non-opposition à déclaration doit mentionner que le dossier est consultable (et non plus simplement « déposé ») en mairie (art. L 442-6) ; en cas d’autorisation de procéder à des ventes ou locations avant l’exécution des travaux d’aménagement du lotissement, le permis de construire les bâtiments ne peut être délivré qu’après l’achèvement des équipements desservant le lot et non plus des seules plates-formes des voies de desserte des terrains (art. R 442-18).
c) Permis de démolir
Jusqu’au 1er octobre 2007, il était obligatoire à Paris et en région parisienne, dans les communes de plus de 10000 habitants, dans les zones protégées (monuments historiques, sites, secteurs sauvegardés, zones délimitées par le PLU et, en l’absence de ce dernier, dans les périmètres arrêtés par le conseil municipal pour des raisons de protection du paysage et du patrimoine rural, ….).
La réforme simplifie ce dispositif et se réfère au volontariat des communes : le permis de démolir ne sera plus exigé que dans les secteurs protégés (sites, secteurs sauvegardés …), sauf si le conseil municipal souhaite étendre ce champ d’application (art L 421-3, R 421-26 à 29). Ainsi, l’objet est la sauvegarde du patrimoine bâti et de l’urbanisme et non plus celui du logement. Est désormais visée la démolition des constructions, notion plus large que celle précédente de « bâtiment ».
d) Déclaration
Outre les cas déjà évoqués, on peut également citer :
- pour les constructions nouvelles (art. R 421-9 à 12 nouveaux), celles créant une surface entre 2 et 20 m² SHOB ou celle inférieures à 2 m² mais dont la hauteur est supérieure à 12 mètres (sauf éoliennes) ;
- pour les travaux sur constructions existantes (art. R 421-17 nouveau), les travaux de ravalement ou de modification de l’aspect extérieur d’un bâtiment, ceux créant une SHOB entre 2 et 20 m², ceux ayant pour effet de transformer plus de 10 m² de SHOB en SHON ;
- pour les aménagements (art. R 421-23 à 25 nouveaux), la réalisation d’un nombre d’aires de stationnement ouvertes au public compris entre 2 et 49, les clôtures (art. L421-4 nouveau).
III – PROCESSUS DÉCISIONNEL
Ce processus est désormais unifié.
1 – Dépôt et contenu des demandes, engagement de l’instruction
a) Dispositif en vigueur jusqu’au 1er octobre 2007
La procédure était lourde, pavée d’incertitudes et aux écarts pratiques patents.
Si le service instructeur considérait le dossier complet, il en faisait part, dans les 15 jours de la réception de la demande, au pétitionnaire, en lui indiquant, par lettre RAR, la date à laquelle, compte tenu des délais réglementaires, une décision d’octroi ou de refus devait lui être notifiée. En revanche, si le dossier était incomplet, le service compétent, toujours dans ce délai de 15 jours, invitait, par lettre RAR, le pétitionnaire à le compléter et le délai d’instruction courait alors du jour de la réception des pièces manquantes.
Ces lettres officielles de l’Administration étaient déterminantes pour déclencher le délai d’instruction, et donc, le processus d’obtention tacite du permis en cas de silence de l’autorité compétente au terme dudit délai (sauf cas où le permis tacite était interdit). Mais l’absence de sanction du délai de 15 jours de recevabilité du dossier posait problème : en pratique, il était peu respecté et prolongeait la procédure, sans que pût démarrer le processus de permis tacite ; ce qui était très pénalisant pour le maître d’ouvrage.
Certes, pour pallier cet écueil, le Code avait instauré le mécanisme de la requête en instruction qui reposait sur l’initiative et la vigilance du pétitionnaire : en cas d’inertie de l’Administration pendant ce délai de 15 jours, celui-ci pouvait, par lettre RAR, la mettre en demeure d’instruire sa demande ; si aucune réaction n’avait lieu dans les 8 jours, le délai d’instruction courait à compter de l’avis de réception postal de la mise en demeure et, à l’expiration d’un délai de deux mois, toujours marqué par un silence administratif, le permis était réputé tacitement obtenu. D’un but louable, ce mécanisme faisait appel à la grande patience du porteur de projet…
Autre système gênant et concernant la déclaration préalable, l’autorité compétente, outre le délai d’opposition d’un mois, pouvait ensuite dans les deux mois retirer sa non-opposition tacite ; l’incertitude s’étalait donc sur trois mois.
b) Réforme
Pour remédier à ces situations, l’ordonnance du 8 décembre 2005 et le décret du 5 janvier 2007 prévoient le dispositif suivant : le délai de recevabilité de 15 jours est supprimé et, en cas de dossier incomplet, le service compétent disposera d’un délai d’un mois pour réclamer les pièces manquantes. Passé ce délai d’un mois, il sera impossible de prolonger les délais d’instruction, et cela même si les textes prévoient un délai plus long que celui de droit commun. A leur expiration, le silence gardé par l’administration fera bénéficier le pétitionnaire d’un permis tacite ; toutefois, celui-ci pourra être retiré en cas d’illégalité dans un délai de trois mois.
S’agissant de la déclaration, le délai d’opposition d’un mois (éventuellement majoré si des consultations sont nécessaires) est la règle ; à son terme, le déclarant pourra réaliser son projet sans qu’il ne puisse être remis en cause.
Plus concrètement, pour éviter des contestations sur les pièces à fournir, dûment produites ou manquantes, le décret met en place un système sécurisant pour l’opérateur.
Il prévoit, de manière limitative, les pièces requises pour les demandes de chaque autorisation ou déclaration (art. R 431-5 à 33 pour le permis de construire,
art. R 441-1 à 8 pour le permis d’aménager et R 442-3 à 11 pour le cas du lotissement, art. R 451-1 à 2 pour le permis de démolir, art. 431-35 à 37 et R 441-9 et 10 pour la déclaration). Les formulaires de demande comporteront une « check list » des pièces exigibles, et aucune autre ne pourra être sollicitée par l’Administration.
Lors du dépôt de la demande, l’administration délivre un récépissé (art. R 423-3 à 5 nouveaux) qui doit préciser :
- d’une part, la date à laquelle un permis tacite interviendra, faute de réponse de l’autorité compétente ou, en cas de déclaration, la date à laquelle les travaux pourront être entrepris ;
- d’autre part, la possibilité pour l’Administration, dans le délai d’un mois, de notifier au demandeur une demande de pièce manquante, de lui notifier un délai d’instruction différent du délai de base, de l’informer que le projet se situe dans un cas où le permis tacite est prohibé ou ne peut être acquis qu’en cas d’avis favorable de l’ABF.
Ce récépissé devient donc la pierre angulaire d’une relation transparente entre le pétitionnaire et l’Administration. Celle-ci n’a plus à adresser de lettre à la réception de la demande, la procédure est interactive lors du dépôt. Des courriers ne seront nécessaires qu’en cas de dossier incomplet ou de modification du délai d’instruction de base, et pour être valables, devront être envoyés dans le délai d’un mois à compter du dépôt. Passé le délai d’un mois, si l’Administration réclame une pièce, cela n’aura aucun effet sur le délai d’instruction, mais un refus pourra être opposé si ce manque rend impossible l’appréciation du respect des règles d’urbanisme.
Ce délai d’un mois est donc déterminant pour la suite du processus. Son respect suppose une grande célérité de la part des mairies qui auront une semaine (art. R 423-7 et suivants nouveaux) pour transmettre la demande à un autre service instructeur, le cas échéant, ou à d’autres administrations intervenantes, comme l’ABF, afin d’être en mesure d’appréhender rapidement d’éventuelles majorations du délai d’instruction.
Enfin, s’agissant du contenu des dossiers de demandes, certaines clarifications sont apportées et les pétitionnaires sont « responsabilisées » par le recours à des attestations sur l’honneur qui ne seront pas vérifiées par le service instructeur, par souci de gain de temps et d’efficacité :
- pour tous les permis et déclaration : la demande est déposée par le propriétaire du terrain, son mandataire, les personnes attestant être autorisées par ces derniers9 à exécuter les travaux, les co-indivisaires ou mandataire de l’indivision, une personne ayant qualité pour bénéficier d’une expropriation (art. R 423-1 nouveau). La simplification est ici frappante : le demandeur est responsable de son titre ; le dossier comporte sa seule identité et non plus également celle du propriétaire. La réforme met ici un terme à la « théorie du propriétaire apparent » et à l’abondante jurisprudence qu’elle avait suscitée ; l’Administration n’aura plus ainsi à vérifier les autorisations de la copropriété ;
- pour le permis de construire : les règles de recours obligatoire à un architecte demeurent (principalement, constructions supérieures à 170 m² de surface de plancher HO10) ; un projet architectural plus complet (art. L 431-2) remplace l’ancien volet paysager avec ses simples pièces descriptives et comporte des éléments détaillés sur les façades et les toitures (art. R 431-4 à 12 nouveaux) ; la surface de plancher du projet est désormais déclarative et un plan intérieur de la construction n’est plus exigé, car trop difficile à vérifier par l’Administration ; en tout état de cause, le calcul des taxes et participations sera effectué eu égard aux surfaces déclarées, avec redressement possible si une irrégularité est ultérieurement constatée ; des pièces complémentaires sont enfin exigibles selon la situation ou la nature du projet (art. R 431-13 à 33, comme par exemple, étude d’impact, agrément Ile-de-France, attestation du respect des normes sur les risques naturels ou technologiques, notice monument historique, pièce exprimant l’accord du gestionnaire du domaine public pour engager la procédure d’autorisation d’occupation temporaire11, …) ;
- pour le permis d’aménager portant sur un lotissement : un document graphique indique les hypothèses d’implantation des bâtiments (art. R 442-6 d) ; la répartition de la surface de plancher HON maximale entre les lots, avec un certificat indiquant la SHON constructible sur chaque lot qui sera joint à la demande de permis de construire ultérieure (art. R 442-9 à 11) ; doit également être joint à cette dernière, le certificat établi par le lotisseur d’achèvement des équipements desservant le lot en cas d’autorisation de vente ou location anticipée
(art. R 442-18) ; en revanche, les statuts de l’association syndicale n’ont plus à être produits, ni le cahier des charges, seul est requis l’engagement du lotisseur de provoquer la réunion de cette association (art. R 442-7) ;
- pour le permis de démolir : les motifs de l’opération et la surface de plancher HON à démolir n’ont plus à figurer ;
- pour la déclaration, le contenu est rationalisé avec des adaptations pour les travaux sur existants et les changements de destination (art. R 431-35 à 37) ou les aménagements (art. R 441-9 et 10).
2 – Instruction et délais
a) Dispositif en vigueur jusqu’au 1er octobre 2007
Les délais d’instruction étaient très divers et peu lisibles pour les opérateurs, nuisant aussi à leur sécurité juridique.
Il existait, certes, un délai de base de 2 mois, mais qui pouvait être majoré d’un mois en cas de consultation d’autorités distinctes de celle chargée de l’instruction du permis, ce qui était fréquemment le cas. Une majoration d’un mois du délai de base était également prévue en cas d’instruction d’une dérogation ou d’une adaptation mineure aux règles d’urbanisme.
En outre, un délai de cinq mois s’appliquait, notamment pour les opérations soumises à enquête publique (dont les commerces de plus de 10000 m² SHON) ou nécessitant l’autorisation préalable de la Commission départementale d’équipement commercial (CDEC), sachant qu’en cas de recours devant la Commission Nationale (CNEC), ce délai de 5 mois était prorogé de 4 mois, soit au total 9 mois.
D’autres délais spéciaux étaient prévus : si le projet était situé en zone protégée (abords des monuments historiques, par exemple), le délai était de 3 mois porté à 5 mois lorsqu’une consultation durait plus d’un mois.
Autre particularité, si le projet assujetti à permis concernait une installation classée, celui-ci ne pouvait être délivré avant la clôture de l’enquête publique requise au titre du code de l’environnement.
Enfin, le permis de démolir était instruit dans un délai préfix de 4 mois.
C’est dire le labyrinthe procédural que devait surmonter le pétitionnaire, maître d’ouvrage d’une opération, pourtant soumise à des investissements et à la rentabilité économique.
b) Réforme
Trois délais de base sont prévus (art. R 423-23 nouveau) :
- 1 mois pour la déclaration ;
- 2 mois pour les permis de construire concernant les maisons individuelles (au sens du CCH, c'est-à-dire, habitation ou usage mixte avec moins de deux logements) et leurs annexes et pour les permis de démolir ;
- 3 mois pour les autres permis de construire et les permis d’aménager.
Le délai d’instruction (art. R 423-19 à 22) court à compter de la réception en mairie du dossier complet ou réputé complet (absence de demande de pièce manquante dans le délai d’un mois du dépôt de la demande).
Lorsque le projet est soumis à enquête publique, le délai court alors à compter de la réception par l’autorité compétente du rapport d’enquête.
Cela étant, ces délais de base peuvent, de manière limitative, être majorés. Deux situations sont à distinguer.
D’une part, les articles R 423-24 à 33 prévoient des modifications des délais de droit commun, par exemple : majoration d’un mois si d’autres autorisations extérieures à l’urbanisme sont requises ou si le projet est situé dans un secteur sauvegardé dont le périmètre a été délimité ; majoration de deux mois en cas de consultation d’une commission départementale (notamment, commission de sécurité et d’accessibilité des handicapés) ou régionale ; délai porté à 6 mois en cas de consultation d’une commission nationale ou si le projet porte sur un ERP ou un IGH ou un immeuble inscrit à l’inventaire des monuments historique ou un immeuble adossé à un immeuble classé ou se situe dans le périmètre de protection d’un immeuble classé ou inscrit ou dans un secteur sauvegardé dans le plan de sauvegarde et de mise en valeur n’a pas été approuvé, délai porté à 7 mois (et non plus 5 mois) en cas d’autorisation d’exploitation commerciale, délai de deux mois en cas d’enquête publique de droit commun courant à compter de la réception par l’autorité compétente du rapport d’enquête.
Ces modifications doivent être notifiées, avec copie au préfet, au pétitionnaire dans le mois suivant le dépôt du dossier à la mairie, en précisant : le nouveau délai et son point de départ ; les motifs de la modification ; dans les cas où le permis tacite est interdit, le fait que le silence gardé par l’autorité compétente vaudra refus tacite.
D’autre part, des prolongations exceptionnelles des délais d’instruction peuvent intervenir dans les cas visés aux nouveaux articles R 423-34 à 37 : notamment, en cas de recours auprès du Préfet de région contre l’avis conforme de l’ABF, le délai est prorogé de 3 mois ; il l’est de 4 mois en cas de recours contre la décision de la CDEC devant la CNEC (le délai atteint alors 7 + 4, 11 mois) ; le délai est porté à un an en cas d’évocation par le ministre chargé des sites, de la protection de la nature, des espaces protégés ou des monuments historiques. Il s’agit ici de circonstances que l’administration ne pouvait pas prévoir lors de la réception de la demande.
Ces prolongations exceptionnelles doivent être notifiées, avec copie au préfet, au demandeur avant l’expiration du délai initialement fixé. En cas d’évocation par le ministre, il est précisé que le silence gardé au terme d’un an vaudra refus du permis.
En tout état de cause, ces courriers peuvent être adressés par voie électronique si la demande de permis indique que le pétitionnaire l’accepte. Les notifications sont alors réputées reçues à la date de consultation du courriel ou, à défaut, à l’issue d’un délai de 8 jours après leur envoi (art. R 423-48 nouveau). Les caractéristiques techniques, les garanties de fiabilité de l’identification des parties, l’intégrité des documents, la sécurité et la confidentialité des échanges font l’objet d’un arrêté spécifique.
S’agissant des avis à recueillir en cours d’instruction, l’autorité compétente transmet aux Administrations à consulter un exemplaire de la demande dans les 8 jours suivant son dépôt complet. Les délais de réponse varient (art. R 423-59 à 71, par exemple, 4 mois pour l’ABF lorsque le projet est dans le champ de visibilité d’un monument historique, 5 mois pour l’accord du préfet sur des travaux concernant un ERP ou un IGH), mais le principe est que l’avis est réputé favorable faute d’avoir été émis dans le délai prévu.
En termes de compétence, les délégations des missions d’instruction sont facilitées et visent les services d’une collectivité locale ou d’une intercommunalité, les services de l’Etat, une agence départementale12.
Enfin, concernant la déclaration, l’Autorité compétente doit faire notifier
son opposition ou ses prescriptions dans le mois (sauf majoration régulière)
suivant le dépôt en mairie ; à défaut, la déclaration pourra être mise en œuvre à l’expiration du délai d’instruction et tout retrait d’une non-opposition est alors interdit (art. L 424-5)
3 – Décision
a) Obtention tacite
Jusqu’au 1er octobre 2007, le Code interdisait dans certains cas, le permis tacite, notamment lorsque le projet se situait dans le champ de visibilité d’un monument historique, nécessitait au préalable une enquête publique, ou encore, une autorisation préfectorale au titre des changements d’affectation de l’article L 631-7 du Code de la construction et de l’habitation.
Cette interdiction pouvait être gênante et retarder des opérations importantes, sachant, par exemple, qu’à Paris, nombre d’entre elles sont réalisées dans le champ de visibilité d’un monument historique et que d’autres impliquent des changements d’affectation habitat / activités.
L’administration pouvait alors prendre du retard, sans sanction.
Avec la réforme, le principe est l’admission du permis tacite (art. L 424-2 et R 424-1 à 4 nouveaux). L’Administration pourra dans le délai de deux mois de l’intervention de ce permis tacite, prendre l’arrêté fixant les participations et taxes exigibles des constructeurs ou aménageurs. Le demandeur pourra obtenir un certificat attestant l’existence du permis tacite (art. R 421-13 nouveau). Ce principe vaut pour le permis de construire, d’aménager ou de démolir, et en matière de déclaration, la décision de non-opposition.
Toutefois, le défaut de notification d’un permis exprès vaut décision implicite de refus dans des cas limitativement énumérés, comme les travaux soumis à une autorisation au titre des sites classés, les projets évoqués par le ministre chargé des sites ou des monuments historiques, les projets relatifs à un immeuble inscrit ou à un immeuble adossé à un immeuble classé, les projets assujettis à enquête publique, les projets soumis à accord de l’ABF lorsque celui-ci a émis un avis défavorable ou un avis favorable assorti de prescriptions (copie de cet avis est adressé par l’ABF au demandeur lui précisant qu’il ne pourra pas se prévaloir d’un permis tacite).
Ainsi, l’allègement pour les opérateurs est réel : le permis tacite devient possible en cas d’avis favorable pur et simple de l’ABF ; le cas du changement d’usage n’est plus visé, ce qui supprime donc l’interdiction de permis tacite.
b) Contenu et motivation
L’obligation de motivation des refus, des décisions assorties de prescriptions, d’un sursis à statuer, de dérogation ou d’adaptation mineure au PLU, reste une constante (art. R 424-5 nouveau).
La réforme comporte une novation, très importante pour les praticiens, concernant les opérations complexes et les permis de construire valant division foncière.
Depuis son origine, le permis de construire reste fondamentalement conçu pour la réalisation d’un projet sur un terrain par un maître d’ouvrage.
Or, aujourd’hui, les opérations immobilières peuvent impliquer des divisions foncières (hors lotissement), des divisions en volume, une diversité de maîtres d’ouvrage et d’opérateurs.
Le Code de l’urbanisme applicable jusqu’au 1er octobre 2007, en son article
R 421-7-1, prévoyait, certes, qu’en cas de construction sur un même terrain, par une seule personne physique ou morale, de plusieurs bâtiments dont le terrain d’assiette devait faire l’objet d’une division en propriété ou en jouissance, le permis de construire visait la division du terrain.
Mais, pour répondre aux besoins des opérations complexes, cette condition d’unicité du maître de l’ouvrage se devait d’être supprimée, le permis valant division pouvant alors bénéficier à plusieurs maîtres d’ouvrage, avec possibilité de transfert partiel reconnu par la jurisprudence.
Le décret du 5 janvier 2007, avec le nouvel article R 431-24, marque une avancée majeure, en disposant : « Lorsque les travaux projetés portent sur la construction, sur le même terrain, de plusieurs bâtiments dont le terrain d’assiette doit faire l’objet d’une division en propriété ou en jouissance avant l’achèvement de l’ensemble du projet, le dossier présenté à l’appui de la demande est complété par un plan de division et, lorsque des voies ou espaces communs sont prévus, le projet de constitution d’une association syndicale des acquéreurs à laquelle seront dévolus la propriété, la gestion et l’entretien de ces voies et espaces communs à moins que l’ensemble soit soumis au statut de la copropriété ou que le demandeur justifie de la conclusion avec la commune ou l’établissement public de coopération intercommunale d’une convention prévoyant le transfert dans leur domaine de la totalité des voies et espaces communs une fois les travaux achevés. »
Ainsi, toute référence à un maître d’ouvrage unique est écartée et le statut des équipements communs est utilement organisé.
Autres différences avec l’ancien régime : d’une part, la division foncière doit avoir lieu avant achèvement de l’ensemble du projet (auparavant, elle pouvait être réalisée avant ou après) ; d’autre part, le nouvel article R 123-10-1, applicable également aux lotissements, prévoit que les règles du PLU sont – sauf disposition contraire – appréciées eu égard à la globalité du projet.
Enfin, on remarquera que la réforme ne traite pas expressément du transfert partiel ; la jurisprudence l’admettant reste donc d’actualité.
c) Notification et affichage
La décision d’octroi, de refus ou d’opposition est notifiée par lettre RAR ou par voie électronique, de même pour l’arrêté fixant les participations exigibles du bénéficiaire d’un permis tacite ou d’une non-opposition à déclaration. Une lettre simple est possible si la décision d’octroi ne fixe ni participation ni prescription (art. R 424-10 nouveau).
Il est à noter que le permis de démolir continue à ne pouvoir être exécutoire qu’au terme d’un délai de 15 jours à compter de sa notification et de sa transmission au préfet et, s’il est tacite, à compter de sa date d’acquisition
(art. R 452-1 nouveau).
Il appartient à l’Administration de prouver la notification. C’est celle-ci qui doit intervenir dans le délai d’instruction, la signature de la décision dans ce délai avec notification postérieure à son expiration, donc tardive, scellera l’obtention tacite.
Quant aux modalités d’affichage, elles sont assouplies.
Dans le régime applicable jusqu’au 1er octobre 2007, un double affichage était nécessaire pendant une période continue de deux mois sur le terrain par les soins du titulaire de l’autorisation, ainsi qu’en mairie par le maire avec mention sur le registre chronologique des arrêtés. Le délai de recours courait, à l’égard des tiers, le premier jour de l’accomplissement du dernier de ces affichages. Si le bénéficiaire du permis avait tout intérêt à afficher au plus vite sur le terrain, avec constats d’huissier réguliers pour établir la preuve de la continuité de cette mesure de publicité, l’affichage en mairie soulevait davantage d’écueils : il était parfois tardif et décalait d’autant le démarrage du délai de recours, fragilisant l’autorisation ; il appartenait, de surcroît, au pétitionnaire de solliciter, à fins de preuve, auprès du maire un certificat d’inscription sur le registre attestant l’affichage en mairie. Une contravention de la 5ème classe (1 500 € d’amende et 3 000 € si récidive) sanctionnait le défaut l’affichage sur le terrain.
La réforme maintient certes cette double publicité, tout en supprimant la sanction pénale (art. R 424-15 nouveau). Mais, selon le nouvel article R 600-2, seul l’affichage sur le terrain pendant une période continue de deux mois, fait courir le délai de recours contentieux formé par les tiers contre les permis (construire, aménager, démolir) et les décisions de non-opposition à déclaration. Les écueils de l’affichage en mairie sont donc écartés quant à l’enclenchement du délai de contestation.
d) Coordination avec les autorisations relevant d’autres législations
- Régime applicable jusqu’au 1er octobre 2007
Le Code prévoyait des systèmes de coordination entre le permis de construire et les autorisations qui interféraient avec lui mais relevaient d’autres législations. Certaines devaient être jointes à la demande de permis, comme l’agrément Ile-de-France ou les titres d’occupation domaniale13. Pour d’autres, il suffisait de justifier, dans le dossier de permis, du dépôt des demandes correspondantes, par exemple, pour le permis de démolir ou l’autorisation d’exploitation commerciale, étant précisé que pour cette dernière, sa délivrance devait obligatoirement précéder celle du permis de construire.
Le processus était plus complexe pour les installations classées : le dépôt de la demande d’autorisation devait être justifié dans le dossier de permis et si l’installation en cause n’était soumise qu’à déclaration, celle-ci devait y être jointe. Et surtout, le permis de construire ne pouvait être délivré que dans le mois suivant la clôture de l’enquête publique requise au titre du Code de l’environnement ; ce qui signifiait, en pratique, que le permis pouvait être octroyé et exécuté avant la remise du rapport du commissaire-enquêteur.
Conformément au principe de l’indépendance des législations, chaque autorisation était instruite selon les règles qui lui étaient propres. D’une manière générale, le permis de construire ou l’absence d’opposition à la déclaration préalable valait autorisation au titre d’autres législations, dès lors que l’accord préalable de l’autorité compétente avait été recueilli ; il en était ainsi pour l’avis de l’Architecte des Bâtiments de France lorsque le projet était situé dans le champ de visibilité d’un édifice classé ou inscrit ; le permis de construire tenait lieu de l’autorisation pour les immeubles de grande hauteur ou recevant du public (ERP) si l’accord de l’autorité de police et de sécurité était obtenu.
- Réforme
Les nouvelles mesures (art. L 425-1 et s. et R 425-1 et s.) marquent un réel progrès. Elles simplifient la gestion des interfaces dans les opérations soumises à diverses législations.
Plusieurs simplifications sont prévues :
- la demande de permis de construire pourra porter sur la démolition et la construction ; le permis de construire tiendra alors lieu de permis de démolir ;
- le permis d’aménager vaudra permis de construire pour les constructions réalisées dans le périmètre de l’opération d’aménagement, sous réserve que les pièces requises à ce double titre soient fournies par le demandeur.
Dans ces deux hypothèses, en cas de contentieux, le nouvel article L 600-5, rompant avec les principes antérieurs, consacre la divisibilité des permis et donc la possibilité d’annulation partielle de certaines de leurs dispositions, comme celles portant sur la démolition pour les permis de construire valant permis de démolir ou celles portant sur la construction pour les permis d’aménager valant permis de construire ;
- pour les IGH ou les ERP, le permis de construire comporte les prescriptions imposées par l’Autorité compétente à ce titre.
Est rationalisé le dispositif applicable aux installations classées : le permis de construire peut être délivré dans les délais d’instruction qui lui sont propres, mais il ne pourra être mis en œuvre qu’après la clôture de l’enquête publique relative à l’installation classée.
Quatre situations sont distinguées :
- opérations pour lesquelles le permis ou la décision sur la déclaration tient lieu de l’autorisation prévue par une autre législation (art. L 425-1 à 3 et R 425-1 à 15 nouveaux) : champ de visibilité d’un monument historique, ERP, IGH… ;
- opérations pour lesquelles le permis ou la décision sur la déclaration est subordonné à un accord prévu par une autre législation (art L 425-4 et R 425-16 à 22) : accord du préfet de région pour les projets portant sur un immeuble inscrit au titre des monuments historiques ou un immeuble adossé à un immeuble classé ; accord du préfet après avis de l’ABF pour la déclaration ou accord du ministre avec avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites pour les permis concernant un projet en site classé ou en instance de classement, accord exprès de l’ABF pour les démolitions en site inscrit… ;
- opérations pour lesquelles l’autorisation prévue par une autre législation dispense de permis ou de déclaration préalable (art. L 425-5 et R 425-23 à 29 nouveaux) : autorisation pour la construction sur un immeuble classé sous réserve de l’accord de l’autorité compétente pour statuer sur le permis de construire, autorisation prévue par le Code de l’environnement sur les dispositifs de publicité extérieure, enseigne et pré-enseigne… ;
- opérations pour lesquelles la délivrance d’un permis ou la réalisation de travaux est différée dans l’attente de formalités prévues par une autre législation (art. L 425-6 à 11 et R 425-30 à 31 nouveaux) : en cas d’autorisation d’exploitation commerciale, le permis de construire ne peut être accordé avant l’expiration du délai de recours contre celle-ci et en cas de recours avant la décision de la CNEC ; en cas d’autorisation sur les installations classées, les travaux ne peuvent être exécutés avant la clôture de l’enquête publique ; en cas de réalisation d’opérations d’archéologie préventive, le permis ne peut être délivré avant que le Préfet de région ait statué et les travaux ne peuvent être entrepris avant leur achèvement ; pour les projets en site inscrit, les travaux ne peuvent être engagés avant la fin d’un délai de 4 mois à compter du dépôt du permis ou de la déclaration, la consultation préalable de l’ABF étant requise ; en cas de changement d’usage visé par l’article L 631-7 du CCH, l’exécution des travaux doit être postérieure à l’obtention de l’autorisation préfectorale.
4 - Taxes et participations financières liées à l’urbanisme
La réforme ne s’attache pas particulièrement à la « fiscalité » de l’urbanisme. Elle la rend applicable aux permis de construire, au permis d’aménager et à la déclaration (art. L 332- 12, L 332-28-1 nouveaux).
Ces modifications rédactionnelles ne sont toutefois pas sans conséquences. Les permis d’aménager regroupent tout un ensemble d’anciens régimes d’autorisation pour lesquels cette fiscalité n’était pas auparavant systématiquement exigible. De surcroît, se pose un problème de calcul : les taxes et participations sont le plus souvent fondées sur la création de surface et d’édification de construction, comment traiter alors des opérations telles que des divisions foncières non constitutives de lotissement mais soumises à déclaration ?
Par ailleurs, en matière d’aires de stationnement, lorsque l’opérateur ne peut les réaliser dans l’emprise de son projet, il continue à disposer de solutions de substitution : concession à long terme dans un parc public, acquisition dans un parc privé, réalisation hors emprise. Jusqu’au 1er octobre 2007, ces trois solutions devaient être mises en œuvre dans l’environnement immédiat du terrain d’assiette du projet (en pratique, dans un rayon de 300 mètres) ; avec la réforme (art. L 123-1-2 nouveau), est visé la « proximité » avec le projet ; l’Administration devra donc vérifier cette proximité (la référence indicative au rayon de 300 mètres sera-t-elle maintenue ?) et, à défaut, la participation financière par place manquante sera exigible (taux plafonné à 12 195 € par place). Il est à noter que les règles de stationnement du PLU ne sont plus contrôlées pour les projets dispensées de formalités (non reprise de l’ancien alinéa 6 de l’article L 421-3 par le nouvel article L 123-1-2) ; car, en pratique, une telle vérification par l’Administration était délicate à opérer.
IV – L’APRÈS DÉCISION, L’APRÈS ACHÈVEMENT
1 – Contrôle de l’achèvement des travaux
a) Dispositif en vigueur jusqu’au 1er octobre 2007
A l’achèvement des travaux, le constructeur adressait au maire une déclaration dans les 30 jours, ce délai n’étant qu’indicatif. L’architecte y certifiait que le projet respectait le permis quant à l’implantation des constructions, leur destination, leur nature, leur aspect extérieur, leurs dimensions, l’assainissement et l’aménagement de leurs abords.
Si le service instructeur constatait le respect du permis, un certificat de conformité était accordé dans un délai de trois mois à compter de la réception en mairie de la déclaration. En cas de non-conformité, le constructeur en était avisé dans le même délai.
Le silence de l’autorité compétente durant ce délai enclenchait un processus lourd d’obtention tacite : le bénéficiaire requérait l’administration en délivrance du certificat et si ce silence se poursuivait pendant un délai d’un mois, le certificat était réputé tacitement obtenu.
Or, en pratique, les visites administratives de constat de conformité étaient rares et la procédure de requête en instruction nécessitait l’intervention du titulaire du permis, tout cela pour un document sans réelle portée juridique. De surcroît, le certificat n’étant pas publié, le recours des tiers n’était enfermé dans aucune condition de délai et était donc « infini ».
b) Réforme
Le système de contrôle est simplifié et ciblé (art. L 462-1 à 2 et R 462-1 à 10 nouveaux) : le titulaire du permis est tenu de transmettre (éventuellement par courriel) en mairie une déclaration d’achèvement des travaux, comportant un engagement de respect de cette autorisation et d’autres règles de construction, comme l’accessibilité.
L’autorité compétente dispose alors d’un délai de trois mois (ou de cinq mois dans les cas de récolement obligatoire), pour contester la conformité des travaux. Le maire apprécie si une vérification sur les lieux est utile. A l’expiration de ce délai, la conformité ne pourra plus être remise en cause.
Le titulaire du permis peut demander, dans les 15 jours à compter de l’expiration du délai imparti à l’Administration, une attestation écrite donnant acte et conférant une date certaine à l’achèvement des travaux.
Le récolement est obligatoire dans les cas énumérés à l’article R 462-7 : en particulier, travaux sur un immeuble inscrit, dans un secteur sauvegardé, dans un site inscrit ou classé (effectué en liaison avec l’ABF), les IGH et les ERP, travaux dans un secteur couvert par un plan de prévention des risques naturels ou technologiques.
Si l’Administration estime que les travaux ne sont pas conformes à l’autorisation, elle met en demeure, dans un délai de trois mois (ou cinq mois) le maître d’ouvrage de déposer un dossier modificatif ou de mettre les travaux en conformité, en précisant les sanctions pénales encourues.
Cette déclaration (en l’absence de contestation de la conformité) permet, au terme d’une année, de clore définitivement les délais de recours contentieux contre les autorisations devant le juge administratif (nouvel article R 600-3). Seule la voie pénale reste ouverte.
2 - Durée de validité du permis
a) Dispositif en vigueur jusqu’au 1er octobre 2007
Le permis de construire était périmé si les travaux n’étaient pas entrepris dans un délai de deux ans à compter de sa délivrance ou s’ils étaient interrompus pendant plus d’un an (trois ans pour les opérations en deux tranches, dont la première portait sur une unité habitable et ne dépassait pas 100 m² SHON et la seconde lui était inférieure en surface).
Le délai était suspendu en cas de prononcé juridictionnel d’un référé-suspension ou d’annulation du permis par un jugement du tribunal administratif frappé d’appel, jusqu’à la décision définitive.
En revanche, il ne l’était pas en cas de simple dépôt d’un recours, ce qui pénalisait gravement le constructeur, privé de permis au terme de la procédure – dont la durée était la plupart du temps supérieure aux délais de péremption –, alors qu’in fine le permis pouvait être reconnu légal par le juge.
b) Réforme
Un décret spécifique n°2006-958 du 31 juillet 2007 a modifié l’article R 421-32 ancien du Code pour introduire immédiatement la suspension du délai de péremption du permis en cas de recours juridictionnel, jusqu’au prononcé de la décision juridictionnelle irrévocable. Le décret du 5 janvier 2007 reprend cette disposition aux nouveaux articles R 424-17 à 20.
Ce dispositif suspensif du délai de caducité s’applique aux permis de construire, d’aménager, de démolir et à la décision de non-opposition à déclaration. Il vise les recours devant la juridiction administrative ou devant les juridictions civiles en application de l’article L 480-1314.
Les règles de péremption sont améliorées : engagement des travaux dans les deux ans à compter de la notification du permis ou de la date d’intervention de la décision tacite ; passé ce délai de deux ans, interruption pour un délai supérieur à une année. Ainsi, on notera un net progrès : une interruption d’une année à l’intérieur du délai de deux ans ne remettra plus en cause la validité de l’autorisation comme auparavant.
En cas de déclaration, ces règles visent la décision de non-opposition lorsqu’elle comporte des travaux. Si la déclaration porte sur des changements de destination ou des divisions foncières sans travaux, les opérations doivent avoir lieu dans un délai de deux ans à compter de la notification ou de l’intervention tacite de la décision.
Autre précision importante, lorsque le commencement des travaux est subordonné à une autorisation ou procédure prévue par une autre législation, le délai de deux ans court à compter de la date à laquelle ils peuvent être engagés en vertu de cette législation si elle est postérieure à la notification ou à l’intervention tacite du permis ou de la décision de non-opposition à déclaration. Cela évite que l’acte d’urbanisme soit périmé en décalage avec l’autre procédure, situation très préjudiciable en pratique.
Enfin, le mécanisme de prorogation demeure et est étendu à tous les permis et à la déclaration (art. R 424-21 à 23 nouveaux) : une année supplémentaire si les prescriptions d’urbanisme et les servitudes administratives de tous ordres n’ont pas évolué défavorablement, demande déposée deux mois au moins avant l’expiration du délai de validité ; prorogation admise tacitement au terme de deux mois de la demande et prise d’effet dès l’expiration de la période de validité de la décision initiale (et non plus à la date de la prorogation).
3) Retrait
a) Dispositif antérieur à la loi du 13 juillet 2006
Une fois le permis obtenu, les voies de retrait, pour illégalité, par l’autorité compétente dépendaient de la nature expresse ou tacite de la décision.
Depuis la jurisprudence de principe rendue en droit administratif général par le Conseil d’Etat, le 26 octobre 2001 (arrêt Ternon), les permis exprès ne pouvaient être retirés que dans un délai de 4 mois (sans prorogation possible) à compter de leur signature.
Conformément à la loi du 12 avril 2000, s’appliquait, en revanche, un délai de retrait de deux mois pour les autorisations tacites, à compter de l’accomplissement des mesures de publicité ou, en leur absence, à compter de la date d’intervention tacite.
Ces distinctions transposées en droit de l’urbanisme, étaient fâcheuses en pratique et créaient des distorsions juridiques selon la promptitude de l’Administration à prendre sa décision.
Il était donc opportun d’unifier, par un même texte, ces délais dans le sens d’une plus grande sécurité des bénéficiaires de permis, l’Administration devant faire preuve de vigilance et de célérité quant à la légalité des actes dont elle a la responsabilité.
b) Réforme
La loi d’engagement national pour le logement du 13 juillet 2006 rationalise le dispositif de retrait des autorisations d’urbanisme.
Selon le nouvel article L 424-5 du Code, le permis de construire, d’aménager ou de démolir, qu’il soit exprès ou tacite, ne peut être retiré que s’il est illégal et dans le délai de trois mois suivant la date de cette décision. Passé ce délai, le retrait ne peut intervenir que sur demande explicite de son bénéficiaire.
Le certificat d’urbanisme n’est pas visé et reste régi par la jurisprudence Ternon et la loi du 12 avril 2000 lorsqu’il est tacite.
On rappellera, par ailleurs, que la décision de non-opposition à la déclaration ne peut faire l’objet d’aucun retrait (article L424-5 nouveau).
4 – Recours contentieux
La loi du 13 juillet 2006 comporte des nouveautés en matière de contentieux.
D’une part, la divisibilité des autorisations est admise, en tant que principe. Le juge peut en prononcer l’annulation partielle15 ; l’Administration prend alors, à la demande du bénéficiaire, un arrêté modificatif tenant compte de la décision juridictionnelle définitive (art. L 600-5). Auparavant, seules les clauses financières étaient divisibles.
D’autre part, le recours des associations fait l’objet de restrictions : les associations agréées doivent avoir obtenu leur agrément avant la publication de l’autorisation attaquée et le dépôt des statuts doit avoir eu lieu antérieurement à l’affichage en mairie de la demande d’autorisation (art. L 600-1-1). On rappellera qu’une association de commerçants ne peut attaquer une autorisation d’urbanisme que si ces statuts visent ce domaine de l’urbanisme et de l’environnement et pour des motifs d’urbanisme et non de concurrence.
Le décret du 5 janvier 2007 contient trois dispositions majeures en termes de contentieux administratif et de sécurité juridique des opérateurs.
En premier lieu, l’obligation de notification préalable des recours au bénéficiaire de l’acte et à son auteur, à peine d’irrecevabilité, est supprimée pour les documents d’urbanisme (par exemple, un PLU), mais étendue aux certificats d’urbanisme, à la décision de non-opposition à déclaration, aux permis de construire, d’aménager ou de démolir (art. R 600-1).
En deuxième lieu, on rappellera que le délai de recours contentieux court à l’égard des tiers à compter du premier jour d’une période continue d’affichage sur le terrain pour les permis et la décision de non-opposition à la déclaration. L’affichage en mairie n’a plus d’incidence en la matière (art. R 600-2).
En troisième lieu, aucune action en vue de l’annulation d’un permis de construire, d’aménager ou d’une décision de non-opposition à déclaration ne sera recevable à l’expiration d’un délai d’un an à compter de l’achèvement. Sauf preuve contraire, la date de celui-ci est celle de la réception de la déclaration d’achèvement précitée
(art. R 600-3).
5 – Sort des constructions réalisées illégalement
a) Dispositif judiciaire
Le Code de l’urbanisme comporte (articles L 480-1 et suivants) un dispositif pénal qui sanctionne les délits de manquement aux règles et autorisations d’urbanisme, comme la violation d’un PLU ou la construction sans permis. Le montant maximum de l’amende est de 300000 euros et une amende spécifique de 6000 euros est encourue par mètre carré de surface illicite. L’action pénale doit être engagée dans un délai de 3 ans, à compter de l’achèvement.
En outre, le juge peut prescrire la démolition ou la mise en conformité de l’édifice irrégulier, ces mesures dites de restitution suivent un régime empruntant tant au droit pénal qu’au droit civil. A l’instar des peines, elles ne peuvent être exécutées qu’après la décision judiciaire devenue définitive. Ne sanctionnant pas une culpabilité personnelle, elles sont afférentes au bien, donc, s’imposent au bénéficiaire des travaux et à ses ayants droit, avec une prescription de 30 ans à compter de leur prononcé.
Parallèlement à ce bloc pénal, la Cour de Cassation a créé une action en démolition ouverte aux voisins lésés par la violation des seules servitudes d’urbanisme, telles que les règles du PLU, à l’exclusion de la méconnaissance des autorisations. Cette action se prescrit à échéance de 30 ans ou de 10 ans, selon le fondement du Code civil retenu.
Par ailleurs, en vertu de l’article L 480-13 du Code de l’urbanisme issu de la loi du 13 juillet 2006, lorsqu’une construction a été édifiée conformément à un permis de construire :
- le propriétaire ne peut être condamné à la démolition pour infraction aux règles d’urbanisme ou servitudes d’utilité publique que si le permis a été annulé par le juge administratif et l’action en démolition doit alors être engagée dans les deux ans suivant la décision définitive de celui-ci ;
- le constructeur ne peut être condamné à des dommages et intérêts que si le permis a été annulé ou déclaré illégal par le juge administratif et l’action en responsabilité civile doit être engagée dans les deux ans de l’achèvement des travaux ;
- lorsque l’achèvement des travaux est intervenu avant la publication de la loi du 13 juillet (JO du 16 juillet), la prescription antérieure continue à courir selon son régime ;
- lorsque la juridiction administrative, saisie d’un déféré préfectoral, a annulé par une décision de venue définitive un permis de construire pour un motif non susceptible de régularisation, le préfet peut engager une action civile en vue de la démolition dans les conditions et délais (deux ans) de l’article L 480-13 nouveau.
Ce dispositif supprime, certes, la question préjudicielle en déclaration d’illégalité du permis du juge judiciaire vers le juge administratif en cas d’action en démolition, sachant que celle-ci prolongeait la procédure sans limite ; mais le requérant devra préalablement faire annuler le permis devant le juge administratif. C’est à cet égard que le nouvel article R 600-3 du Code de l’urbanisme précise qu’aucune action en annulation contre un permis n’est recevable au terme d’un délai d’un an a compter de l’achèvement attesté, sauf preuve contraire, par la déclaration précitée. Le préfet est, par ailleurs, introduit dans cette action en démolition pour les manquements particulièrement graves non régularisables.
b) Prescription administrative
Avant la loi du 13 juillet 2006, le Conseil d’Etat16 considérait qu’en dépit de la prescription de l’action judiciaire, dès lors qu’une construction avait été réalisée à l’origine en violation des règles d’urbanisme, en l’absence d’autorisation ou avait fait l’objet de transformations irrégulières bien que le bâtiment initial fût régulier, une nouvelle demande de permis, concernant par exemple une extension du bâtiment, devait obligatoirement comporter une régularisation de l’ensemble, et donc, de la situation irrégulière antérieure. Cette régularisation était instruite selon les règles d’urbanisme en vigueur. En d’autres termes, soit celles-ci avaient évolué de manière à effacer l’irrégularité initiale et le permis pouvait être accordé ; soit l’irrégularité se maintenait et le permis était refusé, ou bien, des travaux de mise en conformité, voire de démolition partielle, étaient nécessaire pour l’obtenir, avec le surcoût qui en résultait.
Une telle jurisprudence était fortement pénalisante en pratique, car des travaux exécutés sur un bâtiment dont l’irrégularité était très ancienne, supposait que l’opérateur pût supporter la charge technique et financière de la régularisation.
La loi du 13 juillet 2006 introduit, par un nouvel article L 111-12 du Code de l’urbanisme, une prescription administrative de dix ans pour les constructions irrégulières ; mais ce, suite à des débats vifs, ce dispositif voté par les Sénateurs[17]étant contesté par les Députés. Le texte adopté est le suivant :
« Lorsqu’une construction est achevée depuis plus de dix ans, le refus de permis de construire ou la déclaration de travaux ne peut être fondé sur l’irrégularité de la construction initiale au regard du droit de l’urbanisme.
Les dispositifs du premier alinéa ne sont pas applicables :
a) Lorsque la construction est de nature, par sa situation, à exposer ses usagers ou des tiers à un risque de mort ou de blessures de nature à entraîner une mutilation ou une infirmité permanente ;
b) Lorsqu’une action en démolition a été engagée dans les conditions prévues par l’article L 480-13 ;
c) Lorsque la construction est située dans un site classé en application des articles L 341-1 et suivants du Code de l’environnement ou un parc naturel créé en application des articles L 331-1 et suivants du même code ;
d) Lorsque la construction est sur le domaine public ;
e) Lorsque la construction a été réalisée sans permis de construire ;
f) Dans les zones visées au 1° du II de l’article L 562-1 du Code de l’environnement ; (zones de danger des plans de prévention des risques naturels prévisibles). »
L’exclusion visant la construction sans permis risque, certes, de réduire la portée pratique de ce dispositif, car c’est le cas auquel les opérateurs sont fréquemment confrontés. Toutefois, le principe d’une prescription administrative est enfin retenu par le législateur, ce qui constitue une grande avancée pour les professionnels.
1. Réalisée, dans le cadre de la réforme, auprès de 64 personnes, pétitionnaires, professionnels de la construction, élus locaux et agents des DDE. (retour)
2. Rapport de la CCIP de M. Diépois du 30 juin 2005, www.etudes.ccip.fr/archrap/rap05/die0506.htm. (retour)
3. Pour un dossier didactique très complet, www.urbanisme.equipement.gouv.fr. (retour)
4. Forte opposition de certains professionnels qui mettaient en avant la complexification et les risques de contentieux inhérents à ce « pré-permis » qui pouvait être attaqué. (retour)
5. Articles R 111-1 et suivants du Code de l’urbanisme. (retour)
6. Les biens mobiliers, comme les mobil-homes ou les chapiteaux, en sont exclus. (retour)
7. Secteur sauvegardé, périmètre de restauration immobilière, site inscrit ou classé, champ de visibilité d’un monument historique, ZPPAUP, dans les PLU hors zone urbaine, à urbaniser ou emplacement réservé, dans les cartes communales dans un secteur constructible. (retour)
8. Comme celle de l’article L 111-5-2 du Code de l’urbanisme, dans certaines zones de protection particulière délimitées par le conseil municipal. (retour)
9. Ce qui inclut les occupants du domaine public. (retour)
