Le commerce dans l’évolution urbaine

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Fini le temps où faire ses courses en voiture était considéré comme normal, où les grandes surfaces périphériques se multipliaient, où l’extension des lieux de vente se faisait en-dehors de toute réflexion globale sur les projets de ville ou d’agglomération.
Progressivement, le commerce, dans toutes ses formes, est devenu un élément fort des politiques d’urbanisme et d’aménagement. Mais il a fallu pour cela une longue évolution, des mentalités comme du droit. Après un réflexe initial de protection du petit commerce face à l’expansion des grandes surfaces, c’est une dynamique de complémentarité entre les formes de commerce conçues comme des éléments structurants de l’espace urbain qui s’est mise en place.
Rencontre avec Dominique Moreno, docteur en droit et Secrétaire générale de la Commission du commerce et des échanges de la Chambre de commerce et d’industrie de Paris.

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Entreprise-et-droit : On a longtemps opposé le petit commerce de centre-ville aux grandes surfaces périphériques. Cette opposition est-elle toujours d’actualité ?
Dominique Moreno : La donne a changé, il faut aujourd’hui s’orienter vers une logique de complémentarité. L’opposition elle-même remonte aux années 50 quand le commerce traditionnel de petite surface a perdu sa place dominante. Jusqu’alors sa fonction de proximité correspondait aux besoins d’une population vivant en centre-ville, dans les quartiers urbains ou dans des bourgs ruraux. Mais la situation a évolué : ouverture en 1949 du premier centre Leclerc puis, entre 1955 et 1960, des premiers supermarchés. En 1963, le premier hypermarché supérieur à 2 500 m² en périphérie a vu le jour et en 1969 les deux premiers centres commerciaux. La période des « Trente glorieuses » fut vraiment faste pour ces nouvelles formes de distribution qui avait pour lieu d’implantation privilégiée la périphérie des villes.

E&D : Comment expliquer ce développement « hors les murs » de la cité ?
D.M. : Avant tout en raison de la disponibilité du foncier et de son coût moins élevé, mais aussi à cause des facilités d’accès et de stationnement avec la possibilité de réaliser des parkings aux dimensions adaptées. L’effet pervers est connu puisque cela a entraîné un problème d’esthétique urbaine avec les entrées de villes et ce qu’on a appelé les « boites à chaussures », sans compter l’engorgement du trafic…
Parallèlement, les habitudes des consommateurs avaient changé. L’habitat glissait vers la périphérie et les courses se faisaient en voiture, ces déplacements automobiles étant alors considérés comme normaux.

E&D : Comment les pouvoirs publics ont-ils réagi ?
D.M. : Tout d’abord avec les lois Royer et Raffarin. La première, qui date de 1973, visait explicitement à éviter - je cite - "qu’une croissance désordonnée des formes nouvelles de distribution ne provoque l’écrasement de la petite entreprise et le gaspillage des équipements commerciaux". Pour ce faire, la loi instaurait, entre autres mesures, une autorisation préalable à l’installation de commerces d’une surface de vente supérieure à 1 500 m² dans les communes de plus de 40 000 habitants. Cette autorisation était délivrée par une commission départementale présidée par le préfet et composée d’élus locaux et de représentants socioprofessionnels dont ceux des consommateurs.
Mais, le résultat fut mitigé : entre 1974 et 1996, le nombre de m² de surface de vente autorisés par an se situait en moyenne entre 500 000 et 1 million. D’où la loi Raffarin de 1996 qui a renforcé considérablement le contrôle : abaissement du seuil d’autorisation, extension aux changements de secteur d’activité, aux hôtels de plus de 30 chambres (et même de plus de 50 chambres en Île-de-France), aux ensembles de salles cinématographiques d’une capacité supérieure à 300 places… Là encore, les résultats furent peu probants : entre 1997 et 2008, le nombre de m² autorisés par an passa de 1 à près de 4 millions !

E&D : Et le droit de l’urbanisme, comment s’est-il positionné ?
D.M. : Il a longtemps été timide. Dédié à l’organisation de l’espace, le droit de l’urbanisme n’a vraiment pris en considération l’activité économique que récemment. Les schémas directeurs et les POS étaient très en retrait. Ces derniers se bornaient, par exemple, à délimiter des secteurs d’implantation des équipements soumis à autorisation spéciale des lois Royer-Raffarin. Il est vrai qu’à l’époque le principe d’indépendance des législations prévalait : droit de l’urbanisme d’un côté, police de la concurrence, de l’autre. Au final, le droit de l’urbanisme ne touchait le commerce que de manière indirecte, ce qui a entraîné la mise en place d’un droit de l’urbanisme commercial.
Mais, plusieurs facteurs ont affecté la pertinence de cette législation spéciale, d’ailleurs fondamentalement remise en cause par le droit communautaire. Tout d’abord, la logique de protection des années 1973-1996 n’a pas réellement eu les effets escomptés. Ensuite, on l’a déjà évoqué, les mutations du commerce et les habitudes de consommation ne vont plus dans le sens d’une confrontation entre les formes de commerce ou entre le centre-ville et la périphérie. On assiste à un grand retour du « commerce de proximité », dont les formes se sont diversifiées. Autrement dit, le commerce a conquis une place méritée dans les stratégies urbaines.

E&D : Plus concrètement ?
D.M. : Il faut évoluer vers une dynamique de complémentarité entre les formes de commerce conçues entre des éléments structurants de l’espace urbain. Le contenu des formes de commerce s’est enrichi. Dans le commerce « traditionnel », de nombreux indépendants ont rejoint des réseaux de franchise ou des centres commerciaux dotés de galeries de boutiques. La grande distribution, quant à elle, a réduit ses formats et s’implante de plus en plus en centre-ville, les enseignes importantes en deviennent les locomotives.
Dans le domaine alimentaire, l’hypermarché n’est plus le modèle absolu ; la supérette en cœur d’agglomération a le vent en poupe. Autre phénomène majeur, la montée en puissance du maxidiscount dont la taille (entre 400 et 800 m²) est bien adaptée au centre urbain, bien que cette tendance semble se ralentir dernièrement avec pour la première fois des pertes de marchés en France. Ce changement des références antérieures bénéficie au centre urbain et correspond à des mutations de la société civile.

E&D : En plus, le développement durable et l’esthétique urbaine sont aujourd’hui des thèmes fondamentaux irrigant toute politique publique.
D.M. : Oui, les considérations énergétiques et les crises limitent les déplacements et le « tout voiture ». Mais d’autres changements sociétaux existent. Les évolutions de la durée du travail permettent d’accorder davantage de temps aux loisirs et à la culture et moins aux « courses ». Le vieillissement des populations favorise l’habitat en centre-ville et donc le commerce de proximité. Le commerce électronique bouleverse nombre de comportements…
Bien évidemment, le niveau des prix et le pouvoir d’achat restent des préoccupations majeures ; pour preuve le succès du maxidiscount, mais celui-ci peut également s’accompagner d’achats plus qualitatifs dans d’autres structures pour des biens et services plus élaborés.

E&D : Comment le législateur a-t-il répondu à ces changements ?
D.M. : La loi SRU du 13 décembre 2000 marque la reconnaissance de l’activité économique, en particulier du commerce, comme composante importante des politiques urbaines.
Ainsi, les SCOT (schémas de cohérence territoriale), documents prospectifs intercommunaux fédérateurs des projets d’aménagement du territoire définissent les objectifs relatifs au développement économique, à l’équipement commercial, aux localisations préférentielles des commerces et à la mise en valeur des entrées de ville. De surcroît, les autorisations d’exploitation commerciale, qui intègrent désormais des conditions de flux, de desserte et de livraisons, doivent être compatibles avec les SCOT.
Quant aux PLU (plan locaux d’urbanisme), leur règlement, à travers diverses servitudes (hauteur, gabarit, coefficient d’occupation des sols, zonage d’activité, aires de stationnement) peuvent influer sur les catégories de commerce.
Cela étant, toutes ces règles d’urbanisme trouvent leurs limites dans la liberté d’entreprendre et la liberté du commerce et de l’industrie. Il ne faut jamais perdre de vue que l’édiction de règles d’urbanisme pour favoriser sur une partie de la commune les petites structures, et donc le commerce de proximité, ne doit en aucun cas avoir pour effet d’affecter la libre concurrence.

E&D : La solution est alors dans une libéralisation mesurée de l’implantation commerciale ?
D.M. : C’est l’esprit de la loi de modernisation de l’économie (LME) du 4 août 2008, qui contribue également à l’attraction vers le droit commun de l’urbanisme. Elle a, par exemple, relevé le seuil d’autorisation de surface de vente et remplacé par les critères décisionnels économiques et concurrentiels par des critères d’aménagement du territoire et de développement durable. La LME visait, notamment, à écarter le reproche lié à l’obstacle mis aux nouveaux entrants étrangers sur le marché français du maxidiscount.
Rappelons que les autorités communautaires avaient considéré que la législation française issue des lois Royer-Raffarin était attentatoire au principe de la liberté d’établissement inscrit dans le traité de Rome, car fondée sur des critères économiques et concurrentiels incompatibles avec celui-ci.
La LME est une première étape vers une révision plus profonde et plus radicale. Chargé en 2008 par le Premier ministre de formuler des propositions de réforme législative quant à l’intégration de l’urbanisme commercial dans l’urbanisme général, le député Charié, après une large concertation, a rendu son rapport en mars 2009. Il en ressort diverses pistes de réflexion. Si celles-ci devaient être entérinées par le législateur, il en résulterait une modification fondamentale dans la régulation du commerce : toutes législations et autorisations spéciales seraient supprimées et cette régulation serait réalisée à travers les documents d’urbanisme. Cela rapprocherait la France d’autres pays de l’Union européenne, comme la Grande-Bretagne et l’Allemagne, qui procèdent déjà ainsi. Mais, pour l’instant, cette réforme n’est pas encore programmée.