C’était une mesure-symbole du candidat Sarkozy1. Sitôt élu à la présidence, sitôt le projet de loi présenté au Parlement. La loi tendant à instaurer un service minimum2 dans les transports en commun a ainsi été promulguée, après recours devant le Conseil Constitutionnel, le 21 août 20073. Les débats -tant dans les hémicycles que par voie de presse- ont été passionnés.
Rappelons que le droit de grève a valeur constitutionnelle : « [il] s’exerce dans le cadre des lois qui le réglementent »4 et que notre système juridique ne possède pas en la matière de réglementation générale applicable à l’ensemble des services publics. Toutefois, le législateur est déjà intervenu pour imposer un service minimum dans quatre secteurs : audiovisuel, nucléaire, contrôle aérien et santé. En outre, des services garantis existent, sous des formes très diverses et toujours négociées : RATP, Aéroport de Paris, SNCF et dans les régions Alsace Rhône-Alpes, Picardie et Île-de France. A noter que le Conseil d’Etat vient de reconnaître, par un arrêt du 11 juin 2010, la possibilité pour l’employeur (en l’espèce la RATP) d’adopter des mesures supplémentaires de réglementation du droit de grève dans les services publics5.
C’est peut-être dans un esprit de circonspection que l’intitulé du texte est volontairement prudent : loi « sur le dialogue social et la continuité du service public dans les transports terrestres réguliers de voyageurs ». Il ne s’agit donc pas de viser expressément le droit de grève (même si en pratique des limitations lui sont clairement posées) et seuls les transports publics terrestres réguliers à vocation non touristique sont concernés.
Les principales dispositions de la loi
La loi comporte deux volets : l’un est consacré au dialogue et à la prévention des conflits dans les entreprises de transport terrestre, l’autre traite de l’organisation de la continuité du service en cas de grève.
Son article 1er dispose que les services auxquels la loi s’applique permettent la mise en œuvre de certains principes constitutionnels, à savoir la liberté d’aller et venir, la liberté d’accès aux services publics, notamment sanitaires, sociaux et d’enseignement, la liberté du travail, la liberté du commerce et de l’industrie.
Partant de l’idée qu’un renforcement du dialogue social pourra éviter la multiplication des grèves, il est prévu que « le dépôt d’un préavis de grève ne peut intervenir qu’après une négociation préalable entre l’employeur et la ou les organisations syndicales représentatives qui envisagent de déposer un préavis ».
De plus, le texte pose le principe d’une négociation obligatoire qui devait aboutir, avant le 1er janvier 2008, à la signature d’un accord-cadre prévoyant une procédure de prévention des conflits (modalités de la négociation préalable visée supra, conditions dans lesquelles les salariés sont informés des motifs du conflit, de la position de l’employeur, de la position des organisations syndicales représentatives qui ont procédé à la notification…).
Le texte précise que l’accord-cadre déterminera le délai (trois jours maximum) dont dispose l’employeur pour réunir les organisations syndicales représentatives qui ont effectué une notification informant de leur intention de déposer un préavis de grève. De même, est posé un délai de huit jours maximum pour que l’employeur et les organisations syndicales représentatives qui ont procédé à la notification conduisent une négociation préalable.
Des négociations par branche seront également engagées. Les accords auxquels elles aboutiront s’appliqueront dans les entreprises où aucun accord-cadre n’a pu être signé. Un décret palliera l’échec des négociations collectives.
Toutefois, à la date de l’entrée en vigueur de la loi (le 1er janvier 2008), les négociations étaient encore inabouties dans certaines entreprises de transport. C’est donc le décret n° 2008-82 du 24 janvier 2008 (JORF du 26 janvier) qui précise l’organisation et le déroulement de la négociation préalable pour les entreprises de transports interurbains -comprenant les transports scolaires- dans lesquelles aucun accord n’a abouti.
A noter que les « préavis glissants » sont désormais prohibés. Cette pratique permet à une même organisation syndicale de déposer un préavis sur un motif précis alors même qu’elle a déjà déposé un pour un motif identique et que l’échéance du premier n’est pas encore arrivée à son terme6.
La loi fixe également les règles d’organisation du service public en cas de mouvement social ou autre perturbation prévisibles du trafic7, à travers l’élaboration d’un certain nombre de documents contractuels : conventions d’exploitation (plan de transport adapté aux priorités de desserte et plan d’information des usagers) et accords de prévisibilité applicables en cas de grève ou de toute autre perturbation prévisible.
Lors des discussions parlementaires, certains amendements avaient pour objet l’élargissement aux transports publics maritimes ; ils n’ont pas été adoptés. De même, des demandes tendant à assurer un service public minimum au sein de l’Éducation nationale ont été exprimées. Après des expérimentations aux succès inégaux, le Parlement a voté le 23 juillet 2008 une loi instituant un droit d’accueil pour les élèves dans des écoles maternelles et élémentaires pendant le temps scolaire (« tout enfant… bénéficie gratuitement d’un service d’accueil lorsque ces enseignements ne peuvent lui être délivrés en raison de l’absence imprévisible de son professeur et de l’impossibilité de le remplacer. Il en est de même en cas de grève »).
Par ailleurs, la Commission mixte paritaire a ajouté un article8 imposant au gouvernement d’adresser au Parlement avant le 1er mars 2008 « un état des lieux de l’évolution du dialogue social dans les transports publics de voyageurs autres que les transports terrestres réguliers et de l’impact de celle-ci sur l’amélioration de la continuité du service public ». Ce rapport a été communiqué en octobre 2007. Depuis lors, les statistiques montrent que la loi a eu des retombées positives : par exemple, en Île-de-France, la grève du 4 octobre 2005 comptait 28 % de grévistes ne permettant à la SNCF de fournir que 35,1 % du service normal ; la grève du 29 janvier 2009 comptait 35,1 % de grévistes et la SNCF a fait circuler près de 50 % des trains. Un rapport du député Hervé Mariton (février 2009), estimant néanmoins que des améliorations peuvent encore être apportées, proposait, notamment, de porter à 72h le délai de prévenance d’un salarié voulant rejoindre le mouvement après s’en être retiré.
Points ayant engendré les principales discussions
1. Obligation pour chaque gréviste de se déclarer 48 heures avant le conflit (sous peine de sanction disciplinaire) ;
2. Vote à bulletin secret au bout de huit jours de grève : la loi prévoit la consultation sur la poursuite du mouvement au bout de ce délai (organisée à la demande des syndicats ou de l’entreprise ; un médiateur, choisi d’un commun accord par les parties au conflit, peut également être désigné). Le résultat de ce vote n’est nullement contraignant. Le point de désaccord avec les opposants au texte réside avant tout dans le fait que ce vote peut intervenir à l’initiative de l’employeur ;
3. Non-paiement des jours non travaillés. Or, le paiement de ces jours entre souvent dans les négociations de fin de grève, certains employeurs utilisent cette pratique à titre de compensation de l’absence de satisfaction de l’ensemble des revendications des grévistes. Pour les organisations syndicales, cette interdiction prévue limite le dialogue social en privant les parties au conflit de « marges de manœuvre ».
Saisine du Conseil Constitutionnel
A la suite de l’adoption définitive du projet de loi, l’opposition a saisi le Conseil Constitutionnel. Ce dernier a déclaré le texte conforme à la Constitution9 :
relativement à l’exercice même du droit de grève qui était -selon les requérants- méconnu, le Conseil Constitutionnel a précisé que les rédacteurs du préambule de 1946 avaient souhaité souligner la valeur constitutionnelle du droit de grève tout en lui reconnaissant des limites. Aussi, les constituants ont-ils habilité le législateur à tracer ces dernières « en opérant la conciliation nécessaire entre la défense des intérêts professionnels, dont la grève est un moyen, et la sauvegarde de l’intérêt général auquel la grève peut être de nature à porter atteinte ». De plus, ces limites peuvent avoir pour fondement la nécessité d’assurer la continuité du service public qui, l’a rappelé le Conseil Constitutionnel, a comme le droit de grève le caractère d’un principe de valeur constitutionnelle ;
relativement à l’obligation de déclaration préalable, le Conseil Constitutionnel a considéré qu’elle représentait un aménagement aux conditions d’exercice du droit de grève non disproportionné au regard de l’objectif poursuivi par le législateur. Les juges suprêmes ont souligné que cette déclaration préalable n’était opposable qu’aux seuls salariés dont la présence détermine directement l’offre de service10. Par conséquent, elle ne saurait être étendue à l’ensemble des salariés. De plus, les sanctions prévues n’ont pour vocation que de conforter l’efficacité du dispositif aux fins de facilitation de la réaffectation des personnels disponibles pour la mise en œuvre du plan de transport adapté. Enfin, il n’existe aucune interdiction de rejoindre un mouvement de grève déjà engagé11, à condition que le délai de 48 heures soit respecté ;
sur les déclarations individuelles de faire grève et leur utilisation par l’employeur, les requérants y voyaient une atteinte au respect de la vie privée. Le Conseil Constitutionnel a rappelé que les informations issues de ces déclarations ne pourront être utilisées que dans le cadre de l’organisation du service durant la grève. En outre, elles sont couvertes par le secret professionnel et leur utilisation à d’autres fins ou leur communication à toute personne autre que celles désignées par l’employeur comme étant chargées de l’organisation du service sera passible de sanctions pénales12;
relativement à la possibilité pour l’employeur de décider de l’organisation d’une consultation portant sur la poursuite du mouvement -ce qui pour les requérants revenait à attribuer des pouvoirs de police à une personne privée-, le Conseil Constitutionnel a énoncé que cette consultation comprend le respect du secret du vote et qu’elle ne conditionne pas la poursuite ou l’interruption du conflit. Dès lors, elle « ne porte atteinte ni au droit de grève ni à aucun autre principe de valeur constitutionnelle ».
A noter que les requérants n’ont pas saisi le Conseil constitutionnel sur l’art. 10 (non-paiement des jours de grève13) et que les juges suprêmes n’ont pas soulevé d’exception d’inconstitutionnalité.
Les propositions de loi de modification (non discutées à ce jour)
Une proposition de loi présentée par Lionnel Luca en mars 2008 visait à renforcer le dispositif existant, en s’inspirant notamment d’exemples européens. Son article premier disposait que « l’obligation de continuité du service public s’entend à tous les moyens de transport réguliers de voyageurs ». Son article second prévoyait que « le plan de transport doit garantir le déplacement des voyageurs durant les périodes de vacances et d’affluence massive : du 15 décembre au 5 janvier ; pendant les vacances scolaires de février ; durant les vacances de printemps ; du 25 juin au 25 juillet ; du 25 juillet au 5 août ; du 25 août au 5 septembre ; durant les vacances de la Toussaint « .
Une autre proposition a été faite après la fermeture spectaculaire de la gare Saint Lazare en janvier 2009. Selon son auteur (le député Eric Ciotti), il s’agit de combler « deux carences » de la loi du 21 août 2007 en instaurant l’obligation pour les autorités organisatrices de transport d’élaborer tous les ans une liste d’agents volontaires pour remplacer leurs collègues en cas de grève spontanée, d’une part, et en assouplissant les critères de réquisition de personnel par les préfets en cas de grève prolongée, d’autre part.
Rapport de l’Organisation Internationale du Travail
Le rapport de la commission d’experts rendu à l’occasion de la 97e session de la Conférence internationale du Travail (2008) demandait au gouvernement français un amendement de l’article 5 de la loi qui prenne en compte certains principes de détermination du service minimum négocié. Il souhaitait également que soit prévue « une période raisonnable pour la négociation du service minimum ». Le rapport fondait ces observations sur la convention (n°87) relative à la liberté syndicale et à la protection du droit syndical.
1. Extrait du programme électoral du candidat Sarkozy : « après huit jours de grève, un vote à bulletin secret sera obligatoire. Chacun pourra continuer à faire grève même en cas de vote négatif, mais une minorité ne pourra plus faire croire qu’elle représente l’avis de la majorité « .
2. Loi n° 2007-1224 du 21 août 2007, JORF du 22 août 2007.
3. Examiné selon la procédure d’urgence, le projet de loi a été voté définitivement par l’Assemblée Nationale le 2 août après examen en Commission mixte paritaire.
4. Art. 7 du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946.
5. « Qu’en l’absence de la complète législation annoncée par la Constitution, la reconnaissance du droit de grève ne saurait avoir pour conséquence d’exclure les limitations qui doivent être apportées à ce droit, comme à tout autre, en vue d’en éviter un usage abusif ou contraire aux nécessités de l’ordre public ; qu’en l’état de la législation, il appartient aux organes chargés de la direction d’un établissement public, agissant en vertu des pouvoirs généraux d’organisation des services placés sous leur autorité, de déterminer les limitations qui doivent être apportées à l’exercice du droit de grève dans l’établissement en vue d’en éviter un usage abusif ou contraire aux nécessités de l’ordre public », Conseil d’État, « Synd. Sud RATP », 11 juin 2010.
6. Article 3 (ajouté en CMP).
7. A noter que c’est au cours des discussions en commission parlementaire que le texte a été recentré autour de la notion de » perturbation prévisible du trafic « , la grève n’en étant qu’une modalité.
8. Article 13.
9. Décision n° 2007-556 DC du 16 août 2007, JORF du 22 août 2007
10. Cette mesure ne concerne, en effet, que les catégories d’agent considérés par l’accord de prévisibilité comme » indispensables à l’exécution du service « .
11. Les auteurs de la saisine considéraient, en effet, qu’il existait une absence de parallélisme des formes puisqu’un salarié gréviste pouvait changer d’avis et finalement ne pas faire grève mais il ne pouvait ne pas s’être déclaré et finalement faire grève. Ce qui représentait un véritable frein pour la liberté individuelle de faire grève.
12. En outre, la loi relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés s’applique de plein droit aux traitements de données à caractère personnel qui pourraient éventuellement être mis en œuvre lors de ces déclarations.
13. Le motif potentiel aurait alors été celui de l’entrave à la liberté de négociation.