Deux ans après le rejet par la France et les Pays Bas du « Traité établissant une Constitution européenne », les Etats membres se sont accordés sur un nouveau texte, le 13 décembre 2007, lors du Sommet de Lisbonne.
Qualifié de « mini traité », « traité simplifié », « traité modificatif » ou encore « traité réformateur », le nouveau texte s’intitule plus exactement « Traité de Lisbonne modifiant le traité sur l’Union européenne et instituant la communauté européenne». Pour plus de simplicité, ces différentes appellations seront ici tenues pour synonymes. Dans une communication du 7 avril 2005, la CCIP saluait l’arrivée du traité constitutionnel européen, mettant en avant son impact positif pour les entreprises. Qu’en est-il du nouveau traité ? Quel sera son impact sur les entreprises ? En quoi se distingue-t-il du précédent traité constitutionnel ? Les changements opérés par le Traité de Lisbonne, qu’ils soient purement formels ou au contraire substantiels, sont très nombreux. La présente étude n’entend donc pas être exhaustive, mais s’attachera à relever et examiner les principales modifications par rapport au traité constitutionnel et au droit existant.
Sommaire :
I. Rappel du contexte
II. Des différences formelles patentes
A – Présentation du nouveau texte : un traité complexe ?
B – Insertion dans la structure juridique de l’Union
III. Le traité de Lisbonne : une copie édulcorée du traité constitutionnel
A – Les principales nouveautés du traité de Lisbonne
B – Reprise de la plupart des réformes institutionnelles et des politiques sectorielles du traité constitutionnel
IV. Vie du traité
A – Ratification et entrée en vigueur
B – Révision du traité
V. Impact pour les entreprises
A – Les effets directs
B – Les conséquences indirectes
I. RAPPEL DU CONTEXTE (retour au sommaire)
L’histoire du Traité de Lisbonne est étroitement liée à celle du traité constitutionnel. Le projet de Constitution européenne trouve ses origines dans la Déclaration de Laeken. Par ce texte, adopté lors du Conseil européen du 15 décembre 2001, les Etats membres s’accordent sur la mise en place d’une convention qui serait chargée de travailler sur la révision des traités existants. L’objectif de la Convention était notamment d’apporter des solutions aux « reliquats d’Amsterdam », ces problèmes affectant le fonctionnement de l’Union élargie que le traité de 1997 et le traité de Nice avaient échoué à résoudre. Le mandat de la Convention reposait sur trois missions : travailler sur une répartition plus claire des compétences, simplifier les instruments de l’Union et instaurer davantage de démocratie, de transparence et d’efficacité dans son fonctionnement. Après 17 mois de travail, la Convention a présenté son projet le 20 juin 2003 lors Conseil européen de Thessalonique. Approuvé par la Conférence intergouvernementale (CIG) en juin 2004, le «Traité établissant une Constitution pour l’Europe » est signé par les Etats membres et la Turquie le 24 octobre 2004. Ces derniers s’engagent alors à le ratifier avant la fin 2006. Les référendums défavorables en France et aux Pays-Bas en mai et juin 2005 bloquent toutefois rapidement ce processus. Pour sortir de l’impasse, le Conseil Européen, réuni à Bruxelles les 16 et 17 juin 2005, propose d’ouvrir une « période de réflexion ». La France suggère alors d’abandonner l’idée d’une Constitution européenne et propose d’adopter un « mini-traité » qui reprendrait les principales innovations institutionnelles de ce texte. Après de nombreuses négociations, l’idée d’un traité minimal s’impose. Les Etats membres décident en juin 2007 de convoquer une nouvelle CIG, qui aurait pour mission de rédiger un traité simplifié avant la fin de l’année 2007. Les 18 et 19 octobre 2007, les Etats membres parviennent finalement à un accord sur les travaux de la CIG et approuvent le projet de nouveau traité. Le texte, officiellement signé par les Etats membres lors du Sommet européen de Lisbonne du 13 décembre 2007, est actuellement en cours de ratification (cf. calendrier et modalités pratiques).
II. DES DIFFÉRENCES FORMELLES PATENTES (retour au sommaire)
Sans même évoquer la question de leur contenu, force est de constater que le traité de Lisbonne et le traité constitutionnel se distinguent fortement d’un point de vue formel. Qu’il s’agisse de leur présentation ou de leur insertion dans l’architecture juridique de l’Union, les deux textes présentent des différences évidentes. Ces écarts résultent de méthodes distinctes mais traduisent surtout des ambitions contraires.
A. Présentation du nouveau texte : un traité complexe ?
Alors que le Traité constitutionnel avait pour ambition de réunir en un seul texte l’ensemble du droit primaire de l’Union, le traité modificatif s’inscrit dans la lignée des traités d’Amsterdam et de Nice. Loin de créer un texte nouveau, le traité reprend la technique classique, consistant à amender les textes existants. Une fois signé, il est donc voué à disparaître, ses dispositions s’intégrant dans les traités en vigueur. Très concrètement, le traité de Lisbonne se présente comme un texte de 152 pages d’amendements aux Traités de Rome et de Maastricht. Il comporte sept articles, soit 350 dispositions de droit primaire, auxquels s’ajoutent 13 protocoles et 59 déclarations.
Si les rédacteurs du nouveau Traité peuvent se féliciter de l’avoir réduit à sept articles, on constate toutefois que les deux premières clauses sont très conséquentes puisqu’elles réunissent à elles seules la quasi-totalité des innovations du Traité. L’article premier, constitué d’une quarantaine de pages, compile l’ensemble des modifications apportées au Traité sur l’Union. L’article 2, plus conséquent, rassemble en 110 pages les changements affectant le Traité instituant la Communauté européenne, renommé Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE). Le texte s’achève sur une série de 5 courts articles consacrés aux dispositions finales.
Présentant une multitude de renvois, de renumérotations et de changements de dénominations, le traité modificatif paraît à première vue complexe. Les critiques tenant à la forme du nouveau texte méritent toutefois d’être nuancées. La complexité formelle du traité est en effet pour beaucoup inhérente à sa nature. On peut, sans conteste, affirmer que les textes juridiques dont l’objet est d’amender un texte préexistant ne sont jamais particulièrement lisibles. Une fois inséré dans le droit existant, le nouveau traité ne rendra pas plus difficile sa lecture. Il a même le mérite d’actualiser les traités en vigueur. Il participe notamment à leur toilettage en évacuant de nombreuses notions devenues désuètes. Il substitue, par exemple, aux termes « Ecu » ou « Marché commun », les termes « Euro » et « marché unique ».
Si, sur le plan formel, la lisibilité du texte est discutable, ce dernier participe, en revanche, clairement à une simplification de la structure juridique de l’Union.
B. Insertion dans la structure juridique de l’Union
Le traité constitutionnel se proposait de rassembler en un texte unique l’ensemble de la législation primaire de l’Union et opérait un bouleversement de l’architecture juridique de l’Union. Le traité modificatif réalise, quant à lui, un compromis. Il conserve les traités fondateurs de l’Union mais simplifie la structure en piliers de l’Union, selon le modèle suggéré par le traité constitutionnel. On rappelle que jusqu’à présent l’architecture juridique de l’Union, finalisée par le Traité de Maastricht, est composée de trois piliers : la Communauté européenne (CE), la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC), la coopération dans les domaines de la justice et des affaires intérieures (JAI). L’UE dans son ensemble ainsi que ses piliers PESC et JAI sont régis par le Traité UE. Le pilier CE est, quant à lui, régi par son propre traité (le traité ayant institué la Communauté européenne signé à Rome en 1957). Reprenant les propositions faites par le traité constitutionnel, le traité modificatif ramène la structure de l’Union à un bloc unique. Il supprime en effet les trois piliers pour ne laisser substituer que l’Union européenne, qui absorbe les règles de fonctionnement et les compétences de la Communauté européenne contenues dans le Traité fondateur. Dans cette nouvelle configuration, l’Union se voit par ailleurs attribuer la personnalité juridique. Elle pourra ainsi conclure des accords internationaux dans tous les domaines relevant de sa compétence. La modification du cadre juridique emporte également un changement de vocabulaire. Le terme « Communauté européenne » disparait au profit de l’emploi du terme « Union européenne ».
III. LE TRAITÉ DE LISBONNE : UNE COPIE ÉDULCORÉE DU TRAITÉ CONSTITUTIONNEL (retour au sommaire)
Après le tollé provoqué par le traité constitutionnel, le traité de Lisbonne se devait fédérateur. Il s’appréhende donc comme un texte de compromis. En réponse aux critiques portant sur la longueur du traité constitutionnel, le nouveau texte se présente plus concis. Les Etats membres le voulaient en effet allégé, simplifié. Si l’on note certaines nouveautés, force est de constater qu’il reprend l’essentiel des apports de son prédécesseur.
A. Les principales nouveautés du traité de Lisbonne
1. Des symboles supprimés et des orientations révisées :
Suppression des références constitutionnelles du traité
Les concepteurs du traité modificatif ont tout d’abord été soucieux de supprimer toutes les connotations constitutionnelles du texte. Les mentions des symboles de l’Union ont ainsi été éliminées du traité réformateur. Disparaissent ainsi les références au drapeau, à l’hymne, à la devise et la monnaie européenne, ainsi qu’à la journée de l’Europe. Autre cible du traité modificatif : le ministre des Affaires Etrangères de l’Union. Le traité constitutionnel faisait de cet acteur le principal représentant de l’Union pour les matières relevant de la politique étrangère et de sécurité commune. Si les fonctions de ce dernier ont été pour la plupart été conservées par le nouveau traité, on a préféré à cette dénomination trop similaire aux systèmes nationaux, l’appellation de Haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité. Dans le même sens, les termes de « loi » et « loi-cadre », proposés par le traité constitutionnel pour remplacer les actuels règlements et directives, ont été écartés au profit du maintien des appellations existantes.
Enfin, la primauté du droit de l’Union sur les systèmes juridiques nationaux est exprimée de façon moins directe dans le traité modificatif. Alors que le traité constitutionnel plaçait la suprématie du droit communautaire dans les tout premiers articles, le traité modificatif se contente d’introduire ce principe dans une déclaration annexe1. Cet acte, déjà présent dans le traité constitutionnel, confirmait simplement la jurisprudence de la Cour de Justice en la matière. Le traité modificatif reprend donc cette déclaration et lui adjoint simplement l’avis du service juridique du Conseil du 22 juin 2007 qui, s’appuyant sur la jurisprudence Costa de 19642, reconnaît à cette règle la valeur de « principe fondamental ».
Mise en place de dérogations à la Charte des droits fondamentaux
La Charte des droits fondamentaux occupe une place radicalement différente au sein du traité modificatif. D’un point de vue formel, le contenu de la Charte était intégralement repris dans la seconde partie du traité constitutionnel, consacrant un emboîtement des traités. Le traité réformateur se contente, en revanche, d’y faire référence. Il introduit au sein du TUE un nouvel article qui renvoie expressément à la charte. Au-delà des raisons politiques, la suppression de la Charte du corps du nouveau traité n’est pas sans lien avec la volonté d’alléger le nouveau traité. Elle permet en effet de d’en diminuer le volume d’une cinquantaine de pages. De plus, d’un point de vue symbolique, il n’était guère possible d’annexer la Charte au traité sans en minimiser la portée. Le nouvel article 6 dispose que « l’Union reconnaît les droits, les libertés et les principes énoncés dans la charte des droits fondamentaux du 7 décembre 2000 […] laquelle a la même valeur que les traités ». Ces dispositions ont pour avantage de mettre fin à l’incertitude concernant la valeur juridique de la Charte. Comme le prévoit l’article 6 du TUE, elle appartient désormais au droit primaire, au même titre que les traités. Elle a donc désormais clairement valeur contraignante.
L’autre changement fondamental concerne l’application de la Charte. Prenant acte des réticences de la Pologne et du Royaume-Uni, les architectes du traité ont mis en place certains aménagements au profit de ces deux Etats. Ces dispositions font l’objet d’un nouveau protocole additionnel3 et permettent aux deux Etats de bénéficier de véritables dérogations. Dans le cas du Royaume-Uni, l’exception est particulièrement forte, le protocole prévoyant notamment que cet Etat n’est lié par les droits contenus dans la Charte que dans la mesure où ils sont reconnus par le droit national. Le traité modificatif consacre donc une application « à la carte » de la Charte des droits fondamentaux.
Révision des objectifs de l’Union
A la demande de la France, la « concurrence libre et non faussée » a été retirée des objectifs de l’Union. Pour autant, elle ne disparait pas complètement des traités. Le nouvel article 97 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne fait, par exemple, référence à « une économie de marché ouverte à la concurrence et libre ». De plus, le nouveau traité précise dans un protocole que le marché intérieur comporte un système garantissant que la concurrence n’est pas faussée.
Ces « déplacements », quoique symboliques, ne modifient en rien la valeur de ces dispositions qui conserveront leur caractère contraignant. Sur le fond, les règles de concurrence (articles 81 à 89 du TCE) demeurent, par ailleurs, inchangées.
Autre apport du traité : l’Union se voit dotée d’un nouvel objectif. Le nouveau texte entend, par là, renforcer la protection des citoyens européens dans les relations de l’Union avec des tiers. A première vue assez évasive, il semblerait que cette nouvelle disposition mette en garde contre certaines délocalisations ou bien contre la concurrence exercée par des pays qui n’appliquent pas des normes sociales ou environnementales conformes aux standards européens.
2. Les modifications liées au fonctionnement de l’Union
Un encadrement plus étroit des compétences de l’Union
Le nouveau Traité insiste fortement sur la question des compétences de l’Union. Il reprend l’essentiel des dispositions du traité constitutionnel et les complète par un protocole et une déclaration entièrement dédiés à cette question.
Le nouveau participe, par ailleurs, à une clarification de la question des compétences, en rappelant expressément la définition des compétences exclusives et des compétences partagées. Il indique ensuite quels domaines relèvent de chacune de ces compétences.
Il rappelle tout d’abord que les compétences de l’Union sont avant tout des compétences d’attribution. A ce titre, les interventions de l’Union doivent se borner aux compétences qui lui ont été confiées par les traités. A cette règle viennent s’ajouter les principes de subsidiarité et de proportionnalité qui régissent l’exercice des compétences.
En vertu du principe de subsidiarité, l’Union n’est habilitée à agir que dans la mesure « où les objectifs de l’action envisagée ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les Etats membres et peuvent donc (…) être mieux réalisés au niveau communautaire ». La nouvelle rédaction de l’article 5 du TUE réaffirme par ailleurs avec force le principe de proportionnalité. Selon ces dispositions, « l’Union n’agit que dans les limites des compétences que les États membres lui ont attribuées dans les traités pour atteindre les objectifs que ces traités établissent ».
Les rédacteurs du nouveau traité ont, de plus, instauré la possibilité de restituer des compétences aux États membres, dans le cadre des procédures de révision des traités. Le nouvel article 33 du Traité sur l’Union précise notamment que les révisions peuvent avoir pour but d’accroître comme de réduire les compétences de l’Union.
Après le rejet du traité constitutionnel, les rédacteurs du nouveau traité ont souhaité mettre en évidence les bornes à l’action de l’Union. Si le nouveau traité invite explicitement à une interprétation stricte des compétences de l’Union, on note toutefois qu’il étend les interventions de l’Union à de nouveaux domaines. Elle se voit, par exemple, dotée d’une nouvelle compétence en matière de protection civile.
Elargissement de l’Union : des modalités d’entrée précisées
En dépit de certaines incitations dans ce sens, le nouveau traité ne durcit pas les conditions d’adhésion à l’Union. Il prévoit toutefois la possibilité d’ajouter aux critères de Copenhague de nouvelles conditions, comme la capacité de l’Etat candidat à s’intégrer. La procédure d’adhésion est désormais définie à l’article 34 du Traité sur l’Union. Les nouvelles dispositions prévoient que les candidats à l’adhésion devront respecter les « valeurs » visées à l’article 2, à savoir « les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d’égalité, de l’État de droit, ainsi que de respect des droits de l’homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités ». Du point de vue de la procédure d’adhésion, le traité apporte quelques modifications. Les pays souhaitant rejoindre l’Union devront faire connaître leur intention non plus seulement au Conseil mais également au Parlement européen ainsi qu’aux parlements nationaux.
B. Reprise de la plupart des réformes institutionnelles et des politiques sectorielles du traité constitutionnel
1. Maintien des nouveautés institutionnelles et procédurales du traité constitutionnel
a) Les réformes institutionnelles
Sur le plan institutionnel, le traité réformateur reprend l’essentiel des solutions proposées par le traité constitutionnel. Il participe, par ailleurs, à une clarification du statut des différents organes de l’Union, en établissant une liste des institutions. Elle permet notamment de mettre fin à l’incertitude concernant le statut de la Cour des Comptes et de la Banque centrale européenne, qui reçoivent expressément la qualification d’institution.
Conseil européen
Le fonctionnement du Conseil européen est profondément modifié. Cette instance, érigée au rang d’institution, se voit en effet dotée d’une présidence stable. Le Conseil élira désormais son président à la majorité qualifiée pour une durée de deux ans et demi4, renouvelable une fois.
Ce nouvel acteur participera certainement au renforcement de l’image extérieure de l’Union. L’impact de cette création suscite toutefois quelques inquiétudes, notamment sur la question du leadership européen. On rappelle en effet que le président de la Commission siège au Conseil et que le nouveau Haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité participe à ses travaux. L’articulation entre ces trois acteurs sera donc certainement à clarifier.
Parlement européen
Tout comme le traité constitutionnel, le traité modificatif consacre un renforcement des pouvoirs du Parlement européen. D’une part, cet organe verra ses compétences augmenter du fait de la généralisation de la procédure de codécision. Il pourra ainsi intervenir dans des domaines tels la justice et les affaires intérieures (JAI), la politique commerciale commune ou encore la législation agricole. Cependant, si la procédure de codécision est élevée au rang de procédure ordinaire, les nombreuses procédures législatives dites spéciales dans lesquelles le Conseil a le dernier mot sont maintenues. En matière budgétaire, le renforcement des prérogatives du Parlement est plus net encore. Ce dernier est placé sur un pied d’égalité avec le Conseil.
Conseil
La principale innovation concernant le Conseil touche aux règles de vote. Le traité instaure, en effet, un nouveau système de vote à la majorité qualifiée et l’étend à de nouveaux domaines. Une vingtaine d’actes juridiques entrent dans le champ de la majorité qualifiée, parmi lesquels ceux intervenant en matière de justice et d’affaires intérieures, et au titre des nouvelles compétences reconnues à l’Union.
Commission
Le Traité modificatif revoit la composition actuelle de la Commission. Jusqu’en 2014, il prévoit le maintien de la règle un commissaire par Etat membre et, au-delà de cette date, le nombre de commissaires sera égal aux 2/3 des Etats membres5. Les commissaires seront choisis selon un système de rotation égalitaire entre les Etats membres.
Dans cette nouvelle configuration, le président voit, par ailleurs, ses pouvoirs renforcés. Il pourra, par exemple, mettre fin au mandat de l’un des membres de la Commission sans avoir, au préalable, sollicité l’autorisation du collège des commissaires.
Le Haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité
Ce nouvel acteur reprend l’essentiel des attributions du Ministre des affaires étrangères de l’Union qu’envisageait de créer le traité constitutionnel. Le nouveau texte en fait le responsable de la politique étrangère et de sécurité commune de l’Union.
Le Haut représentant se substitue donc à deux personnages du système actuel : le Haut représentant pour la politique extérieure et de sécurité commune (PESC) et le commissaire chargé des relations extérieures. Il relève donc à la fois du Conseil européen et de la Commission. Étroitement lié à ces deux institutions, le Haut représentant occupera une place stratégique.
La Cour de justice
Conformément au changement d’appellation des Traités, l’actuelle Cour de Justice des Communautés européennes (CJCE) devient la Cour de Justice de l’Union Européenne (CJUE). Le Tribunal de première instance est, quant à lui, renommé « Tribunal »6.
Le Traité réformateur apporte quelques modifications au niveau des procédures juridictionnelles mais l’innovation la plus significative demeure l’extension des compétences de la Cour de Justice. La juridiction se voit notamment attribuer un pouvoir de contrôle généralisé en matière de Justice et d’affaires intérieures.
La Cour de Justice pourra désormais être saisie par le Comité des Régions, au nom du principe de subsidiarité ou pour la sauvegarde de ses propres attributions.
b) Les procédures
Le vote à la majorité qualifiée
Lors de la CIG de 2007, la question des règles de vote au Conseil avait provoqué des débats houleux. Le Traité modificatif entérine la solution proposée par le traité constitutionnel. Il rompt avec le système actuel de pondération et opte pour le principe d’une double majorité. Pour être adoptée, une décision devra recueillir l’approbation de 55 % des Etats membres représentant au moins 65 % de la population.
Comme le prévoyait le traité constitutionnel, le traité réformateur réactive, en outre, le compromis de Loannina7. Conçu en 1994, ce mécanisme permet à un groupe de pays mis en minorité de suspendre une décision adoptée à la majorité qualifiée, même s’il n’atteint pas le seuil de la minorité de blocage, afin de parvenir à une solution satisfaisante pour les deux parties. Le traité ne précise toutefois pas la durée de ce gel. Il indique seulement que l’accord devra intervenir dans un « délai raisonnable ».
Le nouveau traité prévoit qu’à partir de 2017, les seuils à atteindre pour recourir à ce mécanisme seront considérablement abaissés, ce qui décuplera les possibilités de constituer des minorités de blocage. En réactivant ce système, l’Union se dote donc d’un instrument à double-tranchant, à même de favoriser les négociations comme d’enrayer le processus décisionnel. Seule la pratique en révélera l’efficacité.
Généralisation de la procédure de codécision
La procédure de codécision est promue au rang de procédure de principe pour l’adoption des actes législatifs, les autres procédures n’étant que dérogatoires. Elle devient donc la « procédure législative ordinaire ». Ainsi, le Parlement aura le dernier mot dans de nouveaux domaines de l’espace de liberté de sécurité et de justice, en matière d’agriculture ou de politique commerciale commune. On estime que le nombre de domaines en codécision passe de 40 à 70 sur un total de 90.
Rôle des parlements nationaux
D’un point de vue formel, le nouveau traité renforce la visibilité du rôle des parlements nationaux, en rassemblant l’essentiel des dispositions les concernant en un article spécifique.
En soulignant la contribution bénéfique des parlements nationaux au fonctionnement de l’Union8, il leur reconnait une légitimité propre aux côtés des institutions européennes.
Sur le fond, le traité modificatif reprend et renforce les nouveautés prévues par le projet de Constitution. Le délai accordé aux parlements nationaux pour examiner les projets d’actes législatifs communautaires et donner un avis sur le respect du principe de subsidiarité est prolongé (de 6 à 8 semaines).
Le traité constitutionnel prévoyait la création d’un « mécanisme d’alerte précoce » afin de contrôler l’application du principe de subsidiarité. Le nouveau traité reprend cette idée et va plus loin. Il met en place un dispositif permettant aux parlements nationaux de faire échouer les propositions de la Commission contraires au principe de subsidiarité.
Droit de pétition populaire
Comme le prévoyait le traité constitutionnel, le traité modificatif reconnaît un droit d’initiative aux citoyens de l’Union. A l’instar du Parlement européen et du Conseil, ces derniers pourront, en effet, inviter la Commission européenne à soumettre une proposition d’acte communautaire. Pour être recevable, la requête populaire doit être le fait « d’un million de citoyens de l’Union, ressortissants d’un nombre significatif d’Etats membres ». Elle doit, par ailleurs, être nécessaire à l’application des traités. La Commission détient cependant une compétence discrétionnaire pour apprécier la suite à donner à ces pétitions.
2. Un droit matériel peu modifié
La politique extérieure de l’UE
La politique étrangère et de sécurité commune (PESC) est marquée par la mise en place d’un Haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, qui assurera la cohérence de l’action extérieure de l’Union, notamment en facilitant l’alignement des positions des états membres. Cette politique est également marquée par la position dérogatoire du Royaume-Uni. Grâce à la reconnaissance de sa personnalité juridique, l’Union détiendra, par ailleurs, la possibilité de multiplier ses actions sur la scène internationale et promouvoir ses intérêts et ses valeurs. Le nouveau texte fait, en outre, progresser la politique de défense commune, en introduisant notamment des clauses de défense mutuelle et de solidarité. Il permet également à l’Union d’intervenir dans la lutte contre le terrorisme ou encore dans les missions de prévention des conflits.
L’espace de liberté, de sécurité et de justice (ELSJ)
S’agissant de l’espace de liberté, de sécurité et de justice, le traité modificatif reprend l’essentiel des avancées du traité constitutionnel. Il inaugure l’entrée de la coopération judiciaire en matière pénale et la coopération policière dans le droit de l’Union. A ce titre, la liste des domaines dans lesquels il sera possible d’harmoniser les infractions et les peines est étendue. Elle comprendra, par exemple, les sanctions pénales en matière d’environnement. Le nouveau texte encourage, par ailleurs, une plus grande coopération en matière civile et pénale, en consacrant notamment un principe de « reconnaissance mutuelle » des décisions judiciaires adoptées par les Etats membres. Le traité ouvre également la possibilité de créer un parquet européen. En matière pénale, les progrès restent toutefois mitigés, certains états, comme le Royaume-Uni et l’Irlande, bénéficiant de véritables dérogations (clauses d’opt out). Ils auront également à leur disposition un mécanisme de frein bloquant (emergency break) leur permettant de s’opposer à un projet législatif européen susceptible de porter atteinte aux « aspects fondamentaux » de leur système pénal. S’agissant de la coopération judiciaire, le traité modificatif consacre à nouveau les différenciations.
Union économique et monétaire et zone euro
Ces politiques offrent globalement peu de changements par rapport aux Traités existants. Le Traité modificatif se contente pour l’essentiel de reprendre les quelques nouveautés introduites par le traité constitutionnel. Le nouveau texte invite les Etats membres de l’Union à coordonner de façon étroite leurs politiques économiques sur le marché intérieur et prévoit, pour ce faire, de nouvelles modalités de surveillance multilatérale. Le Traité modificatif consacre par ailleurs un chapitre spécifique aux Etats membres dont la monnaie est l’euro. Il consacre ainsi la place de la zone euro au sein de l’Union, et rappelle également que tous les états membres de l’Union économique et monétaire ont vocation à la rejoindre. Sur le fond, on relève toutefois peu de modifications. Les objectifs du SEBC (système européen de banques centrales) et de la BCE sont maintenus. Le seul changement affectant la BCE est son inscription au rang des institutions de l’Union. Cette reconnaissance symbolique n’affecte toutefois en rien son fonctionnement.
IV. VIE DU TRAITÉ (retour au sommaire)
A. Ratification et entrée en vigueur
1. Calendrier et modalités pratiques
Le traité de Lisbonne prévoit, dans son article 6, qu’il doit être ratifié par tous les États membres pour entrer en vigueur. Le texte est adopté selon les règles constitutionnelles de chaque pays. Tirant les leçons des « non » français et néerlandais lors des référendums de 2005, la plupart des Etats membres a privilégié la voie parlementaire, à l’exception de l’Irlande, contrainte d’organiser un référendum populaire. Le nouveau texte entrera donc en vigueur après que le dernier Etat membre aura achevé le processus de ratification. Depuis le référendum irlandais du 2 octobre 2009, les 27 Etats de l’Union européenne ont approuvé la ratification du traité. Cependant, pour être pleinement achevé en Pologne et en République tchèque, le processus nécessite la signature de leurs présidents respectifs.
2. La ratification française
En France, la ratification du nouveau traité a nécessité une modification de la Constitution. Dans sa décision du 20 décembre 2007, le Conseil constitutionnel avait en effet détecté un certain nombre d’incompatibilités entre le nouveau texte et la Constitution. L’attribution de nouveaux pouvoirs au Parlement a notamment impliqué l’ajout de deux nouveaux articles dans notre Constitution. Conformément aux règles constitutionnelles françaises, le projet de révision de la Constitution a été adopté par le Parlement réuni en Congrès le 4 février 2008, après examen par l’Assemblée nationale et le Sénat en janvier 2008. Le Parlement s’est prononcé en faveur de la ratification du Traité de Lisbonne le 7 février 2008 et le processus a été achevé le 14 février 2008.
B. Révision du traité
Le traité de Lisbonne revoit les procédures existantes de révision des traités. Il prévoit, plus exactement, deux processus : un dit « ordinaire » et l’autre « simplifié ». Sans entrer dans les détails de chacune de ces procédures, on retiendra que la procédure ordinaire implique l’organisation d’une CIG alors que la révision simplifiée en est dispensée. Les cas lesquels il est possible de recourir à la procédure simplifiée sont toutefois limités. Par ailleurs, bien qu’il ne s’agisse pas à proprement d’une modalité de révision du traité, on rappelle que, reprenant les dispositions du traité constitutionnel, le traité réformateur prévoit une clause de sortie de l’Union. Le retrait ne pourra intervenir qu’après négociation et conclusion d’un accord avec les autres Etats membres. Il suivra les exigences constitutionnelles du pays concerné. Le pays qui s’est retiré pourra demander à réintégrer l’Union, sa demande étant soumise à la procédure d’adhésion.
V. CONCLUSION : IMPACT POUR LES ENTREPRISES (retour au sommaire)
Le nouveau traité vient surtout préciser et modifier le fonctionnement de l’Union européenne. Il ne s’adresse donc pas directement aux entreprises. Toutefois, il définit et encadre de nombreuses politiques communautaires susceptibles d’avoir un impact sur les secteurs du commerce, des services et de l’industrie.
A. Les effets directs
Sur la concurrence
A la demande de la France, le traité de Lisbonne supprime « la concurrence libre et non faussée » des objectifs de l’Union. Si cette notion est retirée des objectifs de l’Union, elle ne disparait pas pour autant des traités. Le traité de Lisbonne consacre en effet un protocole à la concurrence, qui fait désormais partie intégrante du marché intérieur. Il indique que le marché intérieur comprend « un système garantissant que la concurrence n’est pas faussée ». Le déplacement de ce principe au sein protocole, quoique symbolique, ne saurait être analysé comme une rétrogradation puisque ces dispositions conserveront la même force juridique. La substance des règles de concurrence reste, par ailleurs, inchangée. Les pratiques anticoncurrentielles telles les ententes, les concentrations et les abus de position dominante seront toujours sanctionnées afin d’assurer un fonctionnement optimal du marché. Le traité rappelle, de plus, le rôle confié aux Etats. Ces derniers se doivent d’accompagner la croissance, en garantissant aux entreprises dynamiques et innovantes l’accès au marché. Ces actions pourront se traduire par un soutien à la recherche ou encore par l’octroi d’aides publiques.
Sur les services d’intérêt économique général (SIEG)
Alors que la question des SIEG avaient été l’un des principaux points de discorde du traité constitutionnel, le nouveau traité ne modifie pas la donne. Le droit communautaire continuera à assurer le maintien et le développement de ces services, et en parallèle, à favoriser leur compétition avec les opérateurs privés. Les règles de concurrence demeureront applicables à ces services dans la mesure où elles ne font pas obstacle à l’accomplissement de leur mission. Le traité de Lisbonne participe surtout à une clarification du cadre juridique des SIEG, à qui il consacre un protocole spécifique. Par ce texte, le Parlement européen et le Conseil se voient expressément reconnaître la possibilité de définir les principes relatifs à la fourniture, l’exécution et le financement de ces services. Le nouveau traité réaffirme également la compétence des autorités nationales et locales dans la fourniture, la mise en service et l’organisation de tels services.
Sur la politique de recherche
En matière de recherche et de développement, le traité de Lisbonne se montre plus ambitieux que le traité constitutionnel. Il prévoit notamment la création d’un Espace européen de la recherche (EER), au sein duquel les Etats membres pourront développer et partager leurs connaissances scientifiques et technologiques. Les entreprises devraient donc profiter de cet environnement plus dynamique.
B. Les conséquences indirectes
Un cadre institutionnel rénové
Les entreprises bénéficieront d’un cadre institutionnel réformé et plus adapté à l’Union élargie, dans lequel les relations entre les institutions sont clarifiées et le rôle des parlements nationaux est accru. L’Union entend, par ailleurs, favoriser la démocratie participative en reconnaissant notamment un droit d’initiative aux citoyens européens. Les actions de lobbying des acteurs de la vie économique pourraient en être facilitées.
Un environnement économique clarifié
Les entreprises devraient également profiter d’un environnement économique clarifié, notamment marqué par une plus grande reconnaissance de l’Eurogroupe. Le traité de Lisbonne entend, de plus, rappeler que tous les pays de l’Union économique et monétaire ont vocation à rejoindre la zone euro. La coordination des politiques économiques, budgétaires et fiscales des Etats membres et le rôle accru de la Commission en ce qui concerne le Pacte de stabilité et de croissance devrait ainsi permettre de d’offrir un environnement stabilisé favorable aux entreprises. La plus grande certitude juridique dans les affaires transfrontalières permettra, en outre, de faciliter les échanges entre opérateurs économiques.